Hoe transparant is de Brusselse lobby?

DATA - Brussel staat bekend als een lobbyparadijs, maar wordt het beïnvloedingsspel transparant gespeeld? En in hoeverre is strenge regulering, zoals in de Verenigde Staten, gewenst?

Update 6 juni, 17.01, zie onder.

Rinus van Schendelen heeft achteraf een beetje spijt van zijn schatting. Jaren geleden becijferde de ‘lobbyprofessor’ dat er in Brussel 15.000 lobbyisten actief zouden zijn, een getal dat maar op blijft duiken in publicaties en artikelen. ‘Het was echt nattevingerwerk. De toen ongeveer 3.000 belangengroepen in Brussel taxeerde ik gemiddeld op vijf stafleden, voilà. Zo berekend, zijn het er nu meer’ , zegt Van Schendelen in zijn kleine werkkamer aan de Erasmus Universiteit.

In het lobbyregister staan nu ruim 5000 belangengroepen ingeschreven. Indien je meerekent de ontelbare groepen die zich door anderen laten vertegenwoordigen of af en toe in Brussel zijn, dan zijn het er nog meer.

Het aantal lijkt niet zo gek veel uit te maken. Vast staat dat lobbyen een belangrijk onderdeel is van het Brusselse wetgevingsproces en dat lobbyen big business is. Het Brusselse wetgevingsproces is voor een buitenstaander ingewikkeld en de media berichten er weinig over. Brussel heeft daarom de naam een paradijs te zijn van achterkamertjes- en wandelgangenpolitiek, een politieke powerhouse waar machtige bedrijven deals sluiten tijdens lange copieuze lunches.

Transparantie

Om meer inzicht te bieden in het beïnvloedingsproces openden Parlement en Commissie vijf jaar geleden hun ramen met behulp van ondermeer een lobbyregister. De vraag is, is dit genoeg?

Het Transparency Register moet helderheid bieden in wie de Brusselse wetgeving probeert te beïnvloeden. De Raad van Ministers, het overlegorgaan van de nationale regeringen, heeft zich er niet bij aangesloten, ondanks een verzoek daartoe van Commissie en Parlement. In juni verschijnt een nieuw voorstel van de Commissie om de werking van het register uit te breiden. De inhoud is nog niet bekend.

In het register geven organisaties en personen aan wie ze zijn en voor wie ze lobbyen, bij welke (trans-Europese) netwerken ze aangesloten zijn, wie actief en verantwoordelijk is voor de Brusselse lobby, hoeveel geld aan die lobby wordt besteed, of er andere financiële belangen zijn bij de EU (zoals ontvangen beurzen of verkregen opdrachten). In een tussentijdse evaluatie toont de Commissie zich tevreden over het aantal inschrijvingen (thans zo’n 5600).

Miljard euro

De informatie in het register wordt niet eenvoudig ontsloten, maar met behulp van scrapen – geautomatiseerd data van websites halen – is het ons gelukt om een gestructureerd beeld te krijgen. Dat levert interessante inzichten op. Jaarlijks besteden alle lobbyisten bij elkaar ongeveer een miljard euro aan hun werk. Het zijn vooral organisaties in West-Europese landen die dit geld uitgeven. Van buiten Europa spenderen vooral Amerikaanse organisaties aan beleidsbeïnvloeding van EU: ruim 41 miljoen euro per jaar. Turkse organisaties geven 20 miljoen euro uit. Dat is meer dan menig Europees land. In Nederland geregistreerde organisaties geven jaarlijks ongeveer 80 miljoen euro uit aan de Brusselse lobby.

Het meeste geld wordt uitgegeven door zogenoemde ‘In-house’ lobbyisten. Dat zijn medewerkers van de organisatie zelf, die belast zijn met lobby en Public Affairs. De commerciële lobbykantoren volgen daarop, met als derde de non-gouvernementele organisaties (NGO’s). Als het gaat om aantal groepen, dan staan er veel meer NGO’s in het register dan commerciële kantoren.

Alle grote consultancieslobbykantoren zijn vertegenwoordigd. De biggest spender is Fleishman-Hillard, die een jaaropbrengst van 12 miljoen euro heeft opgegeven. Beiten Burkhardt, Consultores Sayma, Sears Roebuck and Co en Hill & Knowlton (het kantoor waar Jack de Vries voor werkt) volgen op korte afstand.

De biggest spenders onder de bedrijven zijn vooral financiële belangenorganisaties, energie- en technologiebedrijven zoals de Association for Financial Markets (10 miljoen), Enel Ingegneria e Ricerca (10 miljoen), Ericsson (9 miljoen), European Seed Association (8,25 miljoen), Nokia (6,75 miljoen), AMICE – the Association of Mutual Insurers and Insurance Cooperatives in Europe (6 miljoen), European Chemistry Council (6 miljoen), Multiponto (5,5 miljoen).

Wapenfabrikant

Wat zijn de grootste lobbyisten in Nederland? Het register meldt er ruim 250, maar dat zijn niet altijd Nederlandse bedrijven, omdat sommigen om fiscale redenen in Nederland zitten. Wapenfabrikant EADS spendeert jaarlijks 4,25 miljoen euro. Shell staat in het register voor 4 miljoen. De provincie Zuid-Holland voor 2,75 miljoen euro en het Kenniscentrum Handel voor 1,75 miljoen.

Opvallend in het Nederlandse rijtje zijn de vele non-profit en overheidsinstellingen die zeer actief zijn. Zuid-Holland kwam al langs, maar ook de Brabantse Milieufederatie, de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen en de Regio Randstad staan hoog in de ‘spendeerlijst’.

Toch moeten we ons niet blindstaren op de financiële cijfers. Daarvoor bevat het register teveel fouten.

Sommige bedrijven geven bij lobby-activiteiten per ongeluk hun jaaromzet op, waardoor de cijfers worden vertekend. Andere bedrijven vullen een zeer ruime schatting in. De Franse Groupe IRCEM bijvoorbeeld noteert bestedingen van ruim vijftig miljoen euro. Dat zou de duurste lobby ooit zijn, dus nogal onwaarschijnlijk.

Erik Wesselius, van lobbywaakhond Corporate Europe Observatory, ziet nog meer financiële gebreken. ‘NGO’s hoeven bijvoorbeeld niet aan te geven door wie zij gefinancierd worden. Het komt wel eens voor dat een bedrijf een zogenoemde front-group opricht die zich voordoet als NGO.’ Als voorbeeld noemt hij de Responsible Energy Citizens Coalition, die zich voordoet als milieu-NGO, maar eigenlijk de schaliegaslobby representeert.

Wesselius mist een aantal law firms in het register, de grote advocatenkantoren die vaak ook politieke hand- en spandiensten verrichten. En als ze er in staan, vermelden ze niet wie hun klanten zijn. Dat is lastig controleren.

Uit onze eigen analyse blijkt dat er inderdaad nogal wat organisaties ontbreken. Een aantal grote Nederlandse bedrijven die wél in het (verplichte) Amerikaanse lobbyregister staan, maar niet in het Europese, zijn Heineken, AkzoNobel, Achmea, Boskalis, Fugro, Ahold en Reed Elsevier. Een aantal van hen laat zijn belangen behartigen door Europese federaties. In de Verenigde Staten is iedereen die meer dan 20 procent van zijn tijd besteedt aan lobbyen en meer dan 3000 dollar (voor lobbyisten) of 11.000 dollar (voor bedrijven) besteedt, verplicht zich in te schrijven.

Wat zeggen de Nederlandse bedrijven zelf over het lobbyregister?

Ahold laat bij monde van zijn woordvoerder weten dat ze maar één lobbyist in Brussel hebben. ‘Die onderhandelt onder de vlag van Ahold. We hebben nooit overwogen om ons te registreren, maar ik sluit niet uit dat we het alsnog doen. We zijn geen principieel voor of tegenstander van het register.’

Milieudefensie heeft zich wel geregistreerd. ‘Wij vinden dat bedrijven transparant moeten zijn. Dat is ons speerpunt in Brussel, dus doen we het zelf ook. Het zou verplicht moeten zijn om je te registreren’, vertelt een woordvoerder. ‘We lopen het Europees Parlement niet plat. Echte lobbyisten hebben bijvoorbeeld een pasje, wij doen alles op afspraak. We hebben wel een kantoor in Brussel. De Nederlandse tak van Milieudefensie praat met de Nederlandse Europarlementariërs. ’Milieudefensie heeft maar een klein budget.’Het is een druppeltje op een gloeiende plaat als jet het afzet tegenover de grote jongens. Maar we hebben wel degelijk impact en doen ons best als waakhond.’

Woordvoerster Betty Lankhaar van de Universiteit Twente, meldt dat de universiteit zich heeft ingeschreven. ‘Als lobbyist kom je makkelijker binnen bij het Europees Parlement, dus voor ons is het iets praktisch. Ik ga zelf ook vaak naar Brussel en om dat zichtbaar te maken, hebben we ons ingeschreven. Transparantie is erg belangrijk, vandaar.’

‘Als Universiteit lobby je anders dan bedrijven. In 2008 hebben we als Universiteit Twente gezegd: de EU is belangrijk voor financiering. Het budget voor onderzoek is toegenomen, maar dan moet je wel vooraan staan. Hoe beter wij zorgen dat wij voorbereid zijn op wat Brussel wil, hoe meer geld we krijgen. Zo’n 5 a 10 procent van al het onderzoeksbudget in Europa komt uit de zak van de Europese Unie.’

Sociale controle

Toch is het in het register eigenlijk niet na te gaan waar al die organisaties nu precies voor lobbyen. In de VS moet een lobbyist aangeven welke instelling hij of zij heeft benaderd en welke wet hij of zij heeft proberen te beïnvloeden. In het Europese register kunnen organisaties aangeven welke interessegebieden ze hebben. Vaak zegt dat helemaal niets.

Volgens Rinus van Schendelen is dat niet erg. Hij loopt al jaren rond in Brussel, als onderzoeker en als lobby-adviseur. Hij publiceerde het onlangs herziene handboek The art of lobbying in the EU: More Machiavelli in Brussels, dat alle ins en outs van de Brusselse lobby behandelt. Op zich functioneert het register prima, zegt hij. Maar het belang van het register voor de dagelijkse praktijk moet niet overschat worden. ‘De sociale controle, mede dankzij het register, in Brussel is veel belangrijker. Iedereen controleert iedereen. Als je gekkigheid uithaalt, lig je eruit of raak je geïsoleerd. Dan kom je nergens meer binnen. In Brussel werk je vaak in coalities en niemand wil een controversiële organisatie in zijn coalitie hebben.’

Volgens Van Schendelen is er de afgelopen tien jaar veel veranderd in de Europese hoofdstad. ‘Er is veel meer dan vroeger, en veel meer dan in Nederland, een level playing field in Brussel. De meeste wet- en regelgeving komt uit de koker van de Commissie. Een chef de dossier gaat bij ieder onderwerp actief op zoek naar alle belangengroepen en nodigt die uit om inspraak te plegen. Jaarlijks geeft de Commissie ook nog eens meer dan een miljard euro uit om prille belangengroepen en kleine NGO’s te ondersteunen zodat ze kunnen meepraten.’

Tegenspel

Het Brusselse register is het meest vergaande register op dat van de VS na, meent Van Schendelen. Maar het Amerikaanse register is wat hem betreft geen voorbeeld. ‘Het is te strak gereguleerd. Dat schept veel verplichtingen voor lobbyisten en dat zorgt ervoor dat er een juridisch tegenspel ontstaat. Dan zie je dat de onderliggende wet, de Lobbying Disclosure Act, continu onder vuur ligt en vele malen moet worden bijgesteld, wat voor iedereen veel werk is. Ik geef de voorkeur aan soft law. Sociale controle is de moeder van alle controle, om Saddam Hoessein maar te parafraseren.’

In de VS ligt de Lobbying Disclosure Act inderdaad onder vuur, maar vooral omdat die niet ver genoeg zou gaan. Een werkgroep van de Amerikaanse Orde van Advocaten pleitte twee jaar geleden voor een fikse aanscherping van de wet. De vorm van beïnvloeding is dermate gewijzigd sinds 1995, het moment dat de vorige wet van kracht werd, dat teveel lobbyisten buiten zijn bereik zijn gevallen. ‘In a modern, sophisticated lobbying operation, the work is frequently divided among multiple firms. For example, the client may retain a “strategy firm” to manage the lobbying campaign. The strategy firm, perhaps led by a former member of Congress or other well-known Washington figure, may make critical decisions for the overall effort. Yet, if no one employed by that firm engages in any lobbying contacts (i.e., direct communication with a “covered official” in the government), its actions will not have to be disclosed. Similarly, the client may retain a pollster, a public relations firm to handle communications with the public, and other entities to increase the effectiveness of its lobbying efforts, none of whom makes lobbying contacts.’ Volgens de werkgroep moeten al die ‘hulptroepen’ ook geregistreerd worden.

De Europese Commissie start in juni besprekingen met het Europees Parlement over een nieuw register. Of het Amerikaanse model wordt gevolgd, is nog maar de vraag: in een toespraak voor een Europese lobbyorganisatie eerder dit jaar toonde de verantwoordelijke Eurocommissaris zich sceptisch over dat model. De consultatierondes zijn al voorbij, dus wie de nieuwe regeling nog wil beïnvloeden, zal slim moeten lobbyen.

update 6 juni, 17.01

De cijfers voor de provincie Zuid-Holland zijn te hoog. De provincie heeft niet 2,7 miljoen uitgegeven, maar een bedrag tussen 2,5 en 3 ton. De fout is ontstaan doordat per abuis het verkeerde bedrag in het register is genoemd. In mei is deze fout hersteld, maar de dataset waarop de analyse betrekking heeft, dateert van daarvoor.