Dure projecten: partijen bedonderen de boel

Een gastbijdrage van Bert van Wee en Chantal Cantarelli, verbonden aan TU Delft. Het stuk is overgenomen van Sociale Vraagstukken.

De exploderende kosten van de Amsterdamse Noord-Zuidlijn roepen de vraag: is het besluit tot aanleg wel op grond van betrouwbare cijfers genomen? Ook de kosten voor de aanleg van de Betuwelijn liepen indertijd gigantisch uit de klauwen. Dat is te voorkomen door nieuwe spelregels en strategisch gedrag uit te bannen.

Over de vraag of grote infrastructurele en bouwprojecten tot enorme kostenoverschrijdingen moeten leiden, heeft de Technische Universiteit Delft een literatuurstudie uitgevoerd. Daaruit blijkt dat kostenoverschrijdingen wereldwijd veel voorkomen, zowel bij wegen, spoorwegen, bruggen als tunnels. De problematiek speelt ook op andere terreinen, zoals bij grote ICT- of defensieprojecten en bijzondere gebouwen, zoals het Opera House in Sydney. De meest uitgebreide studie is die van de Deen Bent Flyvbjerg. Hij onderzocht 258 grote infrastructuurprojecten wereldwijd. Resultaat: wegen worden gemiddeld 20 procent duurder, spoorwegen 45 procent.

Maar was het maar zo dat alle wegen ongeveer 20 procent duurder worden, en spoorwegen 45 procent, dan kun je van te voren de schattingen gemakkelijk corrigeren. Maar helaas, sommige projecten kosten achteraf minder dan van te voren aangegeven, andere meer dan twee keer zo zoveel. Ongebruikelijke projecten, bijvoorbeeld met nieuwe technologie zoals een  hogesnelheidslijn of een revolutionaire boortechniek, kennen vaak de grootste kostenoverschrijdingen. Logisch: er is nog weinig ervaring mee opgedaan en ze vallen vaak meer tegen dan gedacht.

Optimisme en strategisch bedrag als oorzaak
Hoe komt dat nu? Grof gezegd zijn er twee soorten oorzaken. Aan de ene kant blijken de schattingen te optimistisch, zonder dat er sprake is van verkeerde bedoelingen. Mensen, vaak ingenieurs, die een kostenschatting maken, doen dat op basis van materialen, arbeidskosten, overheid, en een percentage onvoorzien. Vaak maakt men een dergelijke schatting maar een of enkele keren in zijn leven. De methode zorgt regelmatig voor onderschattingen: er zijn vaak meer tegenvallers dan voorzien. Er blijken bijvoorbeeld kabels in de ondergrond te liggen waarmee onvoldoende rekening was gehouden. Of de spoorlijn langs een dorp, stad of natuurgebied lokt meer protesten uit dan verwacht, zodat voor een duurdere vorm van inpassing moet worden gekozen. Deze verklaring wordt wel optimism bias genoemd: de opstellers van de kostenschatting zijn te optimistisch gebleken. Aan de andere kant zijn er partijen die belang hebben bij een te lage schatting. Willens en wetens zeggen ze dat het project een bepaald bedrag kost, waarvan ze weten dat het te laag is. Dan doen ze omdat ze daarmee hopen dat er een positief besluit tot aanleg volgt. Het kan gaan om een minister, een havenbedrijf, een provincie of een consortium dat graag een project bouwt. Dit noemen we strategisch gedrag. In gewoon Nederlands: de boel bedonderen.

Hoe staat het in Nederland? De TU Delft heeft onderzoek gedaan naar 78 projecten. Uit die studie blijkt dat de kostenoverschrijdingen van grote projecten in Nederland meevallen ten opzichte van het buitenland. Spoorwegen worden gemiddeld 11 procent duurder, wegen 19 procent, bruggen en tunnels 22 procent. Opvallend is dat wereldwijd spoorwegen grotere kostenoverschrijdingen hebben dan wegen, maar in Nederland geldt precies het omgekeerde.

Hele grote adder onder het gras
De kostenoverschrijdingen lijken mee te vallen, maar er zit een hele grote adder onder het gras. Het punt is dat de kostenplaatjes zijn gebaseerd op een vergelijking tussen de kosten bij de uiteindelijke oplevering en de kosten waarvan bij het formele besluit tot aanleg wordt uitgegaan. Maar, ruim voor het formele besluit circuleren er bedragen die vaak veel lager zijn. En het is op basis van die veel te lage bedragen dat politici een standpunt innemen en zich aan het project committeren. Na hun commitment lopen de kosten snel op. Op het moment dat het formele besluit moet worden genomen, zijn er al vaak tal van informele afspraken gemaakt en toezeggingen gedaan. Voor twee Nederlandse projecten, de Betuweroute en de HSL-Zuid, hebben we dat proces nauwkeurig onderzocht.

Wat blijkt? Met name de Betuwelijn is niet zozeer duurder geworden dan aangegeven tijdens het formele besluit. Maar tussen de eerste schattingen en het formele besluit zijn de kosten van beide projecten wel sterk opgelopen, bij de Betuweroute van 1,1 naar 4,1 miljard euro  en bij de HSL-Zuid van 1,4 naar 3,4 miljard euro. Overigens was dit een proces van vele jaren en moet je voor een eerlijke vergelijking de kosten corrigeren voor inflatie. Maar de boodschap is duidelijk: de problematiek van kostenoverschrijdingen is vermoedelijk veel groter dan uit de onderzoeken blijkt. We noemen dit verschijnsel lock in. De politici zitten al voor het officiële besluit in een fuik, waar ze niet meer uit kunnen.

Kan het ook goedkoper?
Wordt het nooit wat? Er is een methode ontwikkeld, die nu al in Engeland wordt toegepast. Daarbij worden schattingen gemaakt op basis van een vergelijking van de werkelijke kosten en de kostenoverschrijding van andere, vergelijkbare, projecten die al gebouwd zijn. Bij de aanleg van een metrolijn bijvoorbeeld wordt de primaire schatting gecorrigeerd door te kijken naar de kosten per kilometer en de kostenoverschrijdingen van metrolijnen die recent zijn aangelegd en die statistisch gezien vergelijkbaar zijn met de nieuwe metrolijn. Die methode kan een aanzet geven tot het beter in de hand houden van de kosten van grote projecten. Belangrijker nog is om de spelregels te veranderen, zodat het moeilijker wordt voor partijen om ‘strategisch gedrag’ vertonen. Denk bijvoorbeeld aan het beboeten van inaccurate voorspellingen, of meer algemeen: de verantwoordelijkheid leggen bij degenen die de schattingen maken. En daarmee is de politiek weer aan zet; zij bepaalt tenslotte de spelregels.

Bert van Wee is verbonden aan TU Delft en doet onderzoek naar lange termijn ontwikkelingen in verkeers- en vervoersbeleid; Chantal Cantarelli, eveneens verbonden aan TU Delft en werkzaam aan de University of Oxford, doet onderzoek naar transportinfrastructuur en vervoersplanning met een focus op kostenoverschrijdingen van grootschalige projecten. Beiden hebben meegewerkt aan ‘De file dat ben je zelf’, een publicatie over ‘bijna alles wat je moet weten over verkeer en vervoer.’

  1. 1

    Goed stuk. Ik geloof dat we op dit moment overigens een groot infrastructureel project hebben, Maasvlakte II, dat voor ligt op schema en mogelijk zelfs onder de begroting zit, al heb ik dat van hear say. Zou wel een novum zijn voor Nederland.

  2. 2

    Kerncentrales en Verhagen die de stand van zaken in Japan zou mee berekenen in zijn besluit om er nog een paar bij te laten bouwen ?

  3. 3

    Op basis van de kosten van in aanbouw zijnde centrales en de extra eisen die Verhagen wil gaan stellen zal een nieuwe kerncentrale tussen de 10 en 12 miljard gaan kosten. (niet de 4 miljard die de spindoctors graag laten rouleren)

    Gelukkig zullen de nuchtere Nederlandse bestuurder hun ware VOC mentaliteit tonen en naar goed zakelijk inzicht in een vroeg stadium besluiten om van het project af te zien om hun kostbare tijd en geld in meer lucratieve ondernemingen te kunnen investeren.

  4. 4

    De kosten voor nieuwe infrastructurele projecten worden altijd bewust door initiatiefnemende beleidsambtenaren en politici veel te laag gecalculeerd, om het project gemakkelijker door de politieke besluitvorming te krijgen.

  5. 6

    Alleen had die ‘nieuwe’ Britse methode niet in Amsterdam toegepast kunnen worden; een project als de NZ-lijn is nog nooit uitgevoerd. Niet in Nederland, niet ergens anders. Een 17-19se stad gebouwd op een moeras ondertunnelen met zo min mogelijk schade is een huzarenstukje dat zijn weerga niet kent.

  6. 7

    Het probleem met de betuwelijn en de HSL was vooral dat Kok 1 (of 2?) leuke dingen wilden doen met ’t begrotingsoverschot wat ze plotseling hadden. En het moest iets blijvends worden, dus dan kom je bij infrastructuur uit. Dus d’r *moest* iets gebouwd worden, en geld speelde eigenlijk geen rol (als het maar niet al te absurd duur werd).

  7. 8

    @5 – Als de mensen die de stelling dat 9/11 een inside job was een complottheorie noemen consequent zijn, dan zal in hun denkwijze “strategisch gedrag” daar zeker onder vallen.

  8. 9

    @5 – Als de mensen die de stelling dat 9/11 een inside job was een complottheorie noemen consequent zijn, dan zal in hun denkwijze “strategisch gedrag” daar zeker onder vallen.

    Kortom, het gaat hier om de zoveelste complottheorie.
    Waarmee ik overigens niet wil beweren dat ze onjuist is.

  9. 10

    Ik ben vooral erg blij met infrastructuur. Goede zaak dat ambtenaren, ondernemers en politici er ondanks alle technische, juridische, bestuurlijke en financiele problemen in geslaagd zijn Nederland te voorzien van een briljante infrasturctuur. Dit geschreven vanuit een dorpje in Zuid-Mexico waar wegen zo goed als ontbreken…

  10. 11

    @hanedop: maar de vraag is of dat een HSL had moeten zijn. Ik denk dat nederland er veel meer aan had gehad als den haag-utrecht vierspoors werd gemaakt. Etc.

  11. 12

    @10 – Ja, ik woon in een uithoek van Brazilie waar je nog niet eens aardgas uit een leiding kunt krijgen.

    Maar het kan nog erger: ik weet van plaatsen waar iedereen draadloos belt omdat er geen telefoonleidingen zijn.

  12. 14

    Beste Bert van Wee, met alle respect voor uw professorale inzet, dit verhaal is misleidend.

    In Nederland lopen procedures heel erg lang, daardoor herzien we de kosten schattingen telkens weer bij een volgende argumentatie of inspraak ronde.

    “bij de Betuweroute van 1,1 naar 4,1 miljard euro en bij de HSL-Zuid van 1,4 naar 3,4 miljard euro”

    Hoe rijm je deze factor 3 tot 4 kostenoverschrijding met de bewering dat
    Spoorwegen gemiddeld 11 procent duurder worden in dit land?

    Wat ik ook mis is de invloed van foute bestuurlijke organen, zoals de Rotterdamse haven (gemeente Rotterdam) bij de Betuwe lijn.
    Met de Betuwe lijn heeft de gemeente Rotterdam gewoon 4 miljard extra staatssubsidie gekregen.

  13. 15

    @HDDB13, zou je je iets nader kunnen verklaren? Het ging dacht ik over kostenoverschrijdingen en niet over of een project vervuiling in de hand werkt of niet, want dat lijkt me iets anders toch?

  14. 18

    Wie bedondert nu wie? De beslissers leggen zich vast met vage – vaak veel te lage – bedragen en wijken daar niet meer vanaf bij forse wijzinging – lees verhoging- van de kosten. De schrijvers geven niet aan hoe ze dit veranderen. Dat een kostenschatting wordt gemaakt op basis van ervaring elders – zo die er is! – is een open deur. Wie beboet wordt voor een slechte voorspelling en wanneer, wordt ook niet duidelijk. Zolang de kosten een ondergeschikte rol spelen zullen er (forse) overschrijdingen blijven.