De ‘Zijlstra-manoeuvre’ en de langstudeerboete

ANALYSE - De langstudeerboete werd na de Tweede Kamerverkiezingen in september afgeschaft, maar staatsrechtelijk gezien handelde Halbe Zijlstra niet helemaal op de juiste manier.

Vandaag stemt de Eerste Kamer over de intrekking van de langstudeermaatregel. Het dossier dat rondom de verkiezingen volop in de media is bekritiseerd, bejubeld en bespot, mag nu rekenen op volledige mediastilte. Slechts enkelen zullen zich realiseren dat de langstudeermaatregel formeel tot op de dag van vandaag is blijven voortbestaan en nu aan het begin van het einde is gekomen van zijn tocht naar de intrekking. De Senaatsvergadering van vandaag zal waarschijnlijk de guillotine – terecht – laten vallen. Evenwel kunnen de Senatoren (zeer theoretisch) het voorstel nog afstemmen, wat direct een merkwaardige maar interessante situatie zou opleveren. Ik denk echter niet dat we ons op zo’n staatsrechtelijke traktatie mogen verheugen.

Hoewel het einde van dit discutabele dossier dus in zicht is, kleeft er nog wel een wrange (na)smaak aan de gebeurtenissen van de voorbije maanden. Een smaak die in alle juridische en politieke commotie over dit onderwerp – naar mijn weten – nog niet eerder is benoemd: kón staatssecretaris Zijlstra wel zomaar weigeren een geldig en democratisch tot stand gekomen wettelijke regeling uit te voeren?

Unieke situatie

Nog kort na de verkiezingen schermde Zijlstra met allerlei – werkelijk bestaande –juridische onmogelijkheden om de langstudeerboete per direct af te schaffen, maar nadat een aantal oppositiepartijen een spoedwet had ingediend en de onderhandelende meerderheid (VVD en PvdA) zich als énige in een motie vóór een alternatieve dekking in de begroting van 2013 uitspraken, waren de juridische bezwaren van Zijlstra ineens minder urgent. Zonder ook maar enigszins aan de bezwaren tegemoet te komen, riep hij de uitvoerende instanties in een brief op per direct te stoppen met de uitvoering van de maatregel. Naar mijn weten een unieke situatie. Nog nooit eerder heeft een bewindspersoon zo duidelijk uitgesproken een geldende wet niet langer uit te willen voeren. Toen het wetsvoorstel tot intrekking door de Tweede Kamer werd goedgekeurd op 4 december 2012, hadden inmiddels duizenden studenten hun ‘te veel’ betaalde collegegeld al lang en breed teruggestort gekregen. Deze ‘Zijlstra-manoeuvre’ mag maatschappelijk en politiek volkomen gerechtvaardigd zijn geweest, staatsrechtelijk is zij dat allerminst.

Allereerst beging Zijlstra door het niet-uitvoeren van de langstudeermaatregel naar de letter van de wet een ambtsmisdrijf. De Wet ministeriële verantwoordelijkheid (Wmv) verplicht de minister (en naar analogie ook de staatssecretaris) wetten die van de Kroon afhangen uit te voeren. De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid is als het ware opgehangen aan deze ministeriële zorgplicht, die verder is uitgewerkt in niet-uitvoering met opzet en niet-uitvoering door grove schuld. Omdat de vervolging alleen kan starten na fiat van de Tweede Kamer is de strafrechtelijke verantwoordelijk volledig overgeleverd aan het politieke spel, waardoor van het gebod nooit effectief gebruik is gemaakt. Broeksteeg laat in zijn proefschrift zien dat de Wmv in 1855 als ‘mosterd na de maaltijd’ kwam na invoering van de politieke ministeriële verantwoordingsplicht in 1848. Dat de Tweede Kamer ten aanzien van de langstudeermaatregel geen punt van dit ambtsverzuim heeft gemaakt, mag dan ook politiek volkomen logisch zijn.

Kern van democratische rechtsstaat

Maar het niet-uitvoeren van de wet heeft ook een diepere staatsrechtelijke consequentie. Het raakt namelijk aan de kern van onze democratische rechtsstaat en aan het daaraan verbonden legaliteitsbeginsel. Anders dan bijvoorbeeld in België, speelt in Nederland het ‘patere legem’-beginsel (van het adagium: ‘patere legem quam ipse fecisti’, respecteer de wet die u zelf hebt gemaakt) geen expliciete rol in de rechtsleer en in de uitlegging van de begrippen rechtsstaat en legaliteit, behalve dan op het vlak van het onrechtmatig optreden van de overheid dat door de rechter wordt getoetst. Als voorbeeld kan worden gewezen op de NJV Jaarvergadering 2011 die zich onder de titel ‘Controverses rondom legaliteit en legitimatie’ vrijwel uitsluitend richtte op de vraag in welke mate een bevoegdheid een voorafgaande wettelijke grondslag behoeft en minder, of niet, op de vraag in hoeverre het legaliteitsbeginsel nog verplichtingen tot uitvoering oplegt indien die wettelijke grondslag reeds bestaat (let wel: het gaat dan om de uitvoering as sich, de vraag naar de rechtmatigheid van de uitvoering is een andere). Wij kennen dan ook geen grondwettelijk verbod voor de uitvoerende macht ‘ooit de wetten zelf te mogen schorsen of vrijstelling van hun uitvoering te mogen verlenen’, zoals dat in België bekend is. Toch vormt het ‘patere legem’-beginsel een essentieel element van het legaliteitsbeginsel, zoals dat ook doorklinkt in de Wmv. Wellicht wordt dit element te logisch of te vanzelfsprekend bevonden. De manoeuvre van Zijlstra doorbreekt echter die vanzelfsprekendheid. Mocht er ooit uitvoering worden gegeven aan het meerderheidsgevoelen van de NJV-vergadering om het legaliteitsbeginsel grondwettelijk te verankeren, laten we dan beginnen met het ‘patere legem’-element ervan.

Tweehonderd jaar terug in de tijd

‘Wat maakt de niet-uitvoering nu eigenlijk uit?’ zult u wellicht denken. Er waren toch goede argumenten om per direct te stoppen met die verschrikkelijke langstudeerboete? Er was een Kamermeerderheid (hoewel nooit formeel in de Kamer uitgesproken), niemand werd door de stopzetting benadeeld (op wat uitvoerende instanties na) en de intrekking zou toch wel spoedig volgen. Allemaal juist, maar we moeten ons afvragen of we hier een uitzondering op het legaliteitsbeginsel moeten willen toestaan. Na vrijwel elke parlementsverkiezing bestaat de kans dat de meerderheid van kleur verschiet. Mag de bewindspersoon, steeds wanneer hij kan rekenen op een meerderheid van de Kamer (hoe groot of klein deze ook is) en de niet-uitvoering geen mensen zal benadelen, maar gewoon besluiten de wet niet langer uit te voeren? Dat zou een stap terug van (bijna) tweehonderd jaar zijn. Het niet-uitvoeren miskent het primaat van de wetgever. Zolang de wet geldt, vormt het de uitdrukking van de ‘volkswil’, of een deel van de politiek daar nu tegen is of niet. Door vooruitlopend op een eventuele opheffing of intrekking de wet niet langer uit te voeren, wordt de wet als zwaarwichtig instrument van zijn sokkel gelicht, de oppositie de mond gesnoerd en de democratische wetgevingsprocedure veronachtzaamd. Hoe maatschappelijk juist de afschaffing van de langstudeerboete ook was.

Volgende week blijft er nog maar één slachtoffer van de ‘Zijlstra-manoeuvre’ over; dat is de Eerste Kamer. Zij staat feitelijk met de rug tegen de muur. Bij de ‘democratische besluitvorming’, waarmee Zijlstra zijn premature handelen bij de Raad van State legitimeerde, was de Eerste Kamer niet betrokken. Nu maakt het niet uit wat de vergadering er van vindt, de gevolgen zijn al in werking getreden voordat de intrekkingswet in werking zal treden. En het ambtsmisdrijf en de inbreuk op het legaliteitsbeginsel? Die worden met terugwerkende kracht vergeven.

Michael Verhulst is masterstudent Staats- en Bestuursrecht Radboud Universiteit Nijmegen. Dit stuk verscheen eerder op Publiekrecht & Politiek.

  1. 1

    Ambtenarren zouden niet boven de Wet moeten staan, maar zowel de perceptie als de praktijk laten vaak het tegenovergestelde zien. Bovenstaand stuk doet mij vrezen dat het een glijdende schaal is. Interessant stukje staatsleer. De vraag ‘waarom’ blijft echter wel openstaan, heeft niemend hier eerder op gewezen? Hopelijk schept het geen precedent.

  2. 2

    Interessant artikel.

    Volgens mij bestond een vergelijkbare situatie in mei 2012, nadat de “kunduz-coalitie” besloten had een bezuiniging op de bijstand ongedaan te maken.

    Vooruitlopend op de wijziging, werd aan gemeenten gevraagd om de bezuiniging niet uit te voeren, in afwachting van het intrekken/wijzigen van het besluit.
    (ik weet niet of dit een wets-wijziging betrof, het kan ook een ministeriële beslissing geweest zijn).

  3. 3

    Ik heb hier op gemeentelijk niveau ook wel van gehoord. Iets van: “We willen het bestemmingsplan wijzigen, want er moet daar een weg komen, maar de papieren zijn nog niet helemaal rond.” Een burger die conform het huidige bestemmingsplan iets deed, werd teruggefloten. De zaak is toen voor de rechter gekomen, die de gemeente in het gelijk heeft gesteld. Helaas weet ik niet of het het bestemmingsplan betrof, of een weg, of waar die zaak onder viel, maar de kern is mij bijgebleven: de burger moet anticiperen op (toekomstige) acties vanuit de overheid.

    Vanuit intermenselijk oogpunt is dit natuurlijk niet raar: aan tafels houden we wel vaker stoelen vrij ‘voor mensen die nog komen’ en vragen ook mensen op te staan, als ze daar -per abuis- toch gaan zitten. Er zijn vast genoeg andere voorbeelden, maar die kan ik zo niet bedenken.

    Uit staatsrechtelijk oogpunt is het natuurlijk ridicuul. De verwoording van de auteur is best duidelijk: “Zolang de wet geldt, vormt het de uitdrukking van de ‘volkswil’.” Als een overheid opeens zegt dat ze een ‘(volks)wil’ hebben, die nog niet in wetten zijn gegoten, wat is een wet dan? En wat is dan willen?

    Vanuit publiekrecht is dit dan ook heel raar en onpraktisch. Wat als de overheid zegt dat het al 10 jaar ‘die weg’ ‘daar’ wilde, en de boer, die het bedrijf 15 jaar geleden heeft overgenomen dus niet voldoende ‘anticipeerde’ op de acties van de overheid? Aan het lage eind van deze glijdende schaal is natuurlijk volledige willekeur van de kant van de overheid: wetten worden naar willekeur toegepast en waar gaten vallen, wordt er maar gezegd dat ‘de burger maar had moeten anticiperen.’

    Ik ben geen fan van de langstudeerboete (ik vermijd het woord -maatregel). Een wet met negatieve gevolgen is met terugwerkende kracht tot stand gekomen, iets wat tot 15 jaar geleden niet voor kon komen. Dit verwijt ik Rutte I en diens hardheid.

    De staatssecretaris (Zijlstra) heeft rond augustus 2012 gezegd dat het al te ver onderweg was: afbreken zou geld kosten, dat was op zich niet erg, maar de (Tweede) Kamer moest dan maar dat geld elders vandaan sprokkelen. Zijlstra had dat prima zelf kunnen doen (moet hij dat eigenlijk ook niet doen), maar wou de partijen tegen elkaar uit laten spelen. Ik zou Zijlstra onredelijke hardheid willen verwijten, maar feit is dat de gehele Kamer hier gewoon is ingetuind. Men had hiervoor twee weken om met oplossingen te komen voor iets wat de meerderheid van de Kamer toen wilde, en men kon er niet opkomen. Dat verwijt ik de Kamer: dat ze zich voor hebben laten spannen door het kabinet en dat ze op een moment als de wil daar is, niet door kunnen pakken: ze zijn klaarblijkelijk (grosso modo) incompetent.

    Dit is behandeld in de media, mijn uitweiding is uit frustratie. Maar daar houdt het niet op. Het tart de democratische rechtsstaat dat deze wet -hoe onbillijk en vals ik die ook mag vinden- al uit de roulatie is voordat het wettelijk is ingetrokken. De media hebben gejubeld, men vond het prachtig: “voor december is al het geld weer teruggestort!” De staatssecretaris had zelfs gezegd spoed te maken met het terugstorten.

    NU hoor ik er iets van, nu de wet eindelijk wordt ingetrokken, 3 maand na tijd. (En laten we eerlijk zijn, het intrekken door de 1e Kamer is een noodzakelijkheid, maar het moet ook nog verschijnen in het Staatsblad -een formaliteit-, wil het gelden). NU hoor ik er iets van ‘in de media’, maar laten we eerlijk zijn: op een (kwalitatief goed maar) slecht gelezen blogje, niet in DE kranten, niet op DE tv. Stilstaan (bij het feitelijke) kan niet, we moeten doorgaan.

    En ook de verontwaardiging in bovenstaande reacties over hoe de Nederlandse democratische rechtsstaat, hoe onze democratische rechtsstaat met voeten wordt getreden is… teleurstellend. Het zijn niet eens mijn ergste nachtmerries waarin ik George Lucas aan moet halen:

    “So this is how liberty dies… With thunderous applause”