RECENSIE - Juridisch commentator van de NRC Folkert Jensma verbaasde zich afgelopen weekend in zijn column ‘De rechtsstaat’ over het gemak waarmee een eensgezinde Tweede Kamer na het debat over de Toeslagenaffaire de rechter meer vrijheid wil geven in bestuursrechtelijke aangelegenheden. De Kamer wenst ook dat in elke wet een ‘hardheidsclausule’ wordt opgenomen zodat rechters elke beslissing van de overheid op ‘billijkheid’ kunnen toetsen. Jensma verwacht dat dit gaat leiden tot een verviervoudiging van de omvang van de rechtspraak. Maar belangrijker is de principiële kant van deze wensen. Zal de rechter op deze manier niet gedwongen worden meer politiek getinte uitspraken te doen? Betekent meer ruimte voor de rechter niet dat de wetgever tekort is geschoten?
De verhouding tussen politiek en recht is altijd spannend in een democratische rechtsstaat. Enerzijds is er de strikte opvatting dat de rechter uitsluitend ‘door de mond van de wet’ spreekt. Anderzijds mogen we van rechters verwachten dat ze bij de interpretatie en toepassing van de wet specifieke omstandigheden van een zaak mee wegen. Maar als een rechter op basis van internationaal recht (het EVRM) de regering veroordeelt vanwege nalatigheid in het milieubeleid zien we hier en daar wel wat gefronste wenkbrauwen. Zo ook bij Ruud Koole, historicus en politicoloog, emeritus hoogleraar politieke wetenschappen aan de Universiteit Leiden en Eerste Kamerlid voor de PvdA.
Drie machten, twee pijlers
Zijn boek over ‘het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat’ heet Twee pijlers. Dat vraagt meteen om uitleg. Want hebben we niet geleerd dat een rechtsstaat is gebaseerd op de ‘trias politica’ van Montesquieu: het onderscheid tussen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht? Koole vindt dat je er met een versimpeld begrip van de ‘trias politica’ niet goed uitkomt als je wilt begrijpen wat er precies gebeurt in onze democratische rechtsstaat. Hij wil wel een onderscheid maken in de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende functies van de staat. Maar de praktijk is toch wat ingewikkelder. Als je naar de belangrijkste instituties kijkt kun je beter een onderscheid maken tussen de electorale pijler, de volksvertegenwoordiging die in samenspraak met de regering wetten maakt op basis van een kiezersmandaat, en de niet-electorale pijler waar de rechterlijke macht en een inmiddels complex geheel van uitvoeringsorganisaties in zitten. Overigens niet geheel los van wat er in die electorale pijler gebeurt. Er moet wel sprake zijn van evenwicht. En daar zien we in de Nederlandse situatie, maar daar niet alleen, zo langzamerhand wel een paar problemen ontstaan. Vandaar dat ‘wankele evenwicht’ in de ondertitel van het boek. Want, zo concludeert Koole, de ruimte voor de electoraal gelegitimeerde politiek neemt om allerlei redenen af en er is sprake van een verschuiving van de macht naar instituties in de niet-electorale pijler door een minder terughoudende rechter en de overdracht van overheidstaken aan technocratische instellingen, waaronder die van de EU.
Colleges
Voordat Koole tot die conclusie komt, overigens zonder te vervallen in pessimisme over de stand van zaken wat de Nederlandse democratie betreft, krijgen we van de gepensioneerde hoogleraar een aantal erudiete colleges vaderlandse geschiedenis, rechtsfilosofie en politieke theorievorming. Aanbevolen voor iedereen die zich een gedegen oordeel wil vormen over de huidige staat van de Nederlandse politiek en verder wil komen dan hier en elders rondzingende clichébeelden. De historicus Koole leidt ons langs de Bataafse Republiek, Schimmelpenninck, Thorbecke en Cort van der Linden naar het begin van de Nederlandse democratie, nu iets meer dan honderd jaar geleden. Vele politici en rechtsgeleerden passeren vervolgens met hun bijdrage aan de ontwikkeling van de staatsinrichting in het Interbellum, de tijd van de verzuiling en daarna, toen de feitelijk nooit opgehouden roep om vernieuwing van de democratie ons eerst D66 bracht en Nieuw Links, en meer recent het populisme en de identiteitspolitiek. De voormalige hoogleraar politicologie laat ons ook nog kennis maken met een stoet aan filosofen, rechtsgeleerden en politicologen die bijgedragen hebben aan de ideeënvorming over democratie: van Rousseau, Tocqueville, Weber en Michels tot Duverger, Dahl en Rosanvallon. Koole laat in zijn zeer goed leesbare boek zien waar de kritieke punten liggen in het nooit eindigende proces van democratisering van de staat. Hij roept er vele, zeker in verkiezingstijd actuele vragen mee op waarvan ik er een paar wil noemen.
Gouvernementalisering
Is er nog wel sprake van evenwicht in de verhouding tussen volksvertegenwoordiging en regering? We zien dat de coalitiepartijen zich met een gedetailleerd regeerakkoord, het wekelijks overleg van fractievoorzitters met het kabinet en van fracties met hun ministers-partijgenoten steeds meer binden aan het regeringsbeleid. De oppositie heeft zo vaak het nakijken dat sommige partijen er ondanks hun oppositierol naar streven toch een plaatsje dichterbij het vuur te krijgen (de z.g. constructieve oppositie). Welke betekenis heeft dan nog een Kamerdebat als in de meeste gevallen de uitkomst al vaststaat? Koole noemt het ‘gouvernementalisering’ en vraagt zich af of dat niet ten koste gaat van de invloed van de bevolking als geheel.
Polderen 2.0
Die invloed van de bevolking op het bestuur, het ijkpunt van een democratie, komt nog verder onder druk te staan door de toegenomen macht van de op afstand gezette ‘zelfstandige bestuursorganen’ in de niet-electorale pijler van de staat en de privatisering van tal van publieke diensten. Koole problematiseert ook het ‘polderen 2.0’. Terwijl in het verleden het maatschappelijk middenveld nog enige band had met de zuilenpartijen worden er nu met single issue organisaties, ngo’s en verenigingen met beperkte belangen akkoorden gesloten waar het parlement weinig meer aan toe kan voegen. Op lokaal niveau bloeit de ‘doe-democratie’. Burgers nemen met steun van de Gemeente het heft in eigen hand bij het behartigen van hun belangen. De Gemeenteraad, die over het algemeen belang gaat, komt er niet meer aan te pas. Beide ontwikkelingen zijn voorbeelden van depolitisering van de besluitvorming waarbij bovendien opvalt dat de participatie aan de ‘tafeldemocratie’ en de ‘doe-democratie’ maatschappelijk nogal eenzijdig is. De kloof tussen hoog en laag opgeleiden wordt groter.
Partijdemocratie
Politieke partijen hebben sinds de invoering van het algemeen kiesrecht een belangrijke rol gespeeld. Ze laten de pluriformiteit in de Nederlandse politiek zien. ‘Het electoraal-democratische kanaal werkt in dat opzicht goed’, schrijft Koole. Nederland is een land van minderheden, coalitievorming is altijd noodzakelijk voor een regering. De verschillende partijen voorkomen dat we hier met een tirannie van de meerderheid te maken krijgen.
OK, alles goed en wel, maar hoe staat het met die pluriformiteit als de partijen naar elkaar toegroeien en voor veel kiezers nauwelijks meer van elkaar te onderscheiden zijn, als personen in plaats van programma’s de keuze gaan domineren, kandidaten worden geselecteerd op hun persoonlijke eigenschappen en het beleid van de partij steeds minder door de leden beïnvloed kan worden omdat de campagneteams, beleidsmedewerkers en voorlichters het voortouw hebben genomen? Mij lijkt dat Koole hier toch wat te optimistisch is. Het is buitengewoon spijtig dat Koole als ex-voorzitter van de PvdA kennelijk geen tijd heeft gevonden om het -vlak voor de voltooiing van zijn manuscript gepubliceerde- boek te lezen van Duco Hellema en Margriet van Lith Dat hadden we nooit moeten doen; de PvdA en de neoliberale revolutie in de jaren negentig. Daarover schreef ik eerder: ‘Het verhaal van de sociaaldemocraten in de jaren negentig is niet alleen een verhaal van het verlies van een sociaal program maar ook van een langzaam maar zeker afbrokkelende partijdemocratie.’ Die ontwikkeling is in de periode van Koole’s voorzitterschap niet gestopt.
Europa
In Twee pijlers domineert de academicus Koole. Zijn inzichten zijn het waard om kennis van te nemen. Ik noem tot slot nog één onderwerp: de Europese samenwerking. In een heldere analyse van de ontwikkeling van de EU, de totstandkoming van de EMU en de rol van de Europese Centrale Bank constateert hij dat de Europese instellingen het toch vooral moeten hebben van de output-legitimiteit, van de besluiten, het draagvlak voor de resultaten. Want op de legitimiteit van de input, de totstandkoming van die besluiten valt nog van alles aan te merken. En dat heeft veel te maken met de eenzijdige economische geschiedenis van de EU. Daarom is het jammer dat in het boek van Koole, ook als het over de nationale politiek gaat, de bredere economische blik ontbreekt om de ontwikkelingen in het bestuur van de staat te duiden.
Alles bij elkaar opgeteld zou ik zeggen dat de balans tussen de electorale en de niet-electorale pijler van onze democratische rechtsstaat behoorlijk verstoord is. Ik kan me voorstellen dat Koole zich als academicus niet direct geroepen voelt om daarover alarm te slaan. Maar zijn met alle nuances nog redelijk positieve conclusie over de stand van zaken in de Nederlandse democratie kan ik toch niet los zien van zijn eigen positie als voormalig voorzitter en huidig Kamerlid van een politieke partij die altijd in het centrum van de macht heeft verkeerd.
Is de link naar het boek hierboven niet zichtbaar? Klik dan hier om het boek te bestellen
Reacties (6)
Ik heb het boek niet gelezen, maar ik vraag me af of dit wel klopt. Het is volgens mij namelijk niet zo dat het dichtgetimmerde regeerakkoord en daarmee debatten waarvan de uitkomst al vast staat een rente ontwikkeling is, de eerste dateert al van 1918. Oorzaak en gevolg worden hier omgedraaid. Debatten doen er meer toe dan ooit, want de oppositie heeft meer macht dan ooit. Dat komt omdat we sinds 2010 vrij consequent minderheidsregeringen hebben, en regeringen dus een of meer oppositiepartijen mee moeten krijgen om beleid door de eerste en soms zelfs de tweede kamer te krijgen. Doordat de marges zo smal zijn is er extra overleg en afspraken nodig om beleid enigszins consistent door de kamer te krijgen. Dat extra overleg is dus een teken van de toegenomen macht van de oppositie, niet een oorzaak van minder macht door de oppositie.
Het is zeker zo dat als partijen van die extra macht gebruik maken, ze ook medeverantwoordelijk worden voor (een deel van) het beleid, het onderscheid tussen regering en oppositie is veel vager geworden. Maar dat is dus de rechtstreekse consequentie van een toegenomen macht van de oppositie (of afnemen van de macht van de regering).
Dit alles is uiteindelijk veroorzaakt door de kiezer, die vrij stelselmatig kiest voor een groot aantal van middelgrote partijen (de kleintjes zijn hier het probleem niet, een paar grote en veel kleintjes zou veel minder problematisch zijn). Zo lang dat zo blijft, blijft de huidige situatie bestaan.
Voor de partijen zelf wordt politiek een stuk ingewikkelder, want zowel bij regeren als oppositievoeren moeten keuzes gemaakt worden met grote electorale risico’s tot gevolg. Als oppositiepartij kan je meeregeren, waarmee je resultaten kan behalen, maar waarmee je ook medeverantwoordelijk wordt. Langs de zijlijn staan lijkt dan wellicht een slimmere strategie, maar dan krijg je het verwijt aan de zijlijn te staan en niets klaar te spelen in de politiek. De SP en FvD weten inmiddels dat dit geen garantie is voor succes.
Ik heb er nooit bij gezeten. Maar gaat het er ook niet om alle neuzen van de coalitiefracties één kant op te krijgen? Het is wel zo dat als de coalitie niet kan rekenen op de Eerste Kamer de oppositie eisen kan stellen. Maar het leidt ook tot meer achterkamertjesgedoe en dat lijkt mij op zichzelf al een verlies aan democratie. Openbare Kamerdebatten verliezen aan belang als er achter de schermen akkoorden worden gesloten. Mijn indruk is dat in het verleden Kamerdebatten spannender waren vanwege een onzekere uitkomst, nu gaat het meer om de retoriek en de reputaties.
Wat je hier ziet is de consequentie van jouw wens tot een machtigere oppositie in de kamer.
Ik denk dan ook dat jouw idee dat een openbaar kamerdebat een effectieve manier is om tot besluitvorming te komen op de helling moet. Nieuwe wetgeving moet voorbereid worden, dan is het handig om te weten waar steun voor is, en het is ook uitermate onpraktisch om pas wetgeving te gaan aanpassen als in een openbaar debat blijkt dat er geen steun is. In het openbaar onderhandelingen voeren is niet erg bevorderlijk voor een akkoord.
De functie van het debat is veel meer verantwoording over de gemaakte keuzes dan een middel om die keuzes te maken. Hoogstens functioneert het debat als middel om te zorgen dát er keuzes gemaakt worden, en dat kan nog wel spannende politiek opleveren.
Ik ben wel benieuwd waar je dit op baseert. Aan wat voor debatten denk je dan? Aangezien je geen herinnering hebt aan het overgrote deel van de debatten (zowel in het verleden als nu) lijkt me deze uiterst selectief en naar alle waarschijnlijkheid niet representatief. Als de herinneringen al kloppen.
Volgens mij zijn er juist nu heel veel debatten waar de uitkomst niet van te voren vaststaat, ik noem de zorgsalarissen, en zo zijn er veel meer onderwerpen met soms verrassende meerderheden. In het verleden met regeringen met grote meerderheden in beide kamers waren dit soort debatten er nauwelijks.
Ik dacht onder andere aan debatten over de kruisraketten en het referendum.
Verantwoording van gemaakte keuzes is zeker ook van belang vanwege de controlerende rol van het parlement. Maar wat gebeurt er als de Kamer die verantwoording onvoldoende vindt? Hoeveel ministers worden niet gered door coalitietrouw, al dan niet bevestigd in achterkamertjes?
Koole beschrijft in zijn -overigens zeer aan te bevelen- boek een aantal ontwikkelingen in de parlementaire democratie die te denken geven. Hij weegt ze misschien minder zwaar dan ik. Maar ook zijn conclusie, het wankele evenwicht, kan niet zo worden uitgelegd dat we ons geen zorgen hoeven te maken over de huidige staat van de democratie in Nederland.
Ik mis erg de harde data in je overwegingen, zodat de discussie verder komt dan het gevoel wat mensen hebben. De kruisrakketten, ik heb het debat niet scherp, maar in hoeverre is dat representatief? En wat bedoel je precies met debat over ‘referendum’. Er is eindeloos debat over referendum, onlangs is er weer een nieuwe versie door de eerste kamer aangenomen.
Volgens mij is het aantal ministers dat aftreedt in tijden niet zo hoog geweest als in het afgelopen decennium, in ieder geval zeker niet lager dan in het verleden. Zie deze grafiek:
https://twitter.com/Datagraver/status/1207303156163592192
Dat laat ook zien dat er niet een objectieve standaard is wanneer een minister moet aftreden, al lijk je dat te suggereren door te zeggen dat ministers worden ‘gered door coalitietrouw’, of ‘achterkamertjes’. Een minister treedt af wanneer de kamer het vertrouwen in de minister verliest, en wanneer dat is mogen ze helemaal zelf bepalen. Er is dus helemaal geen objectieve meetlat waaraan je kan beoordelen of een minister onterecht is blijven zitten of juist onterecht is afgetreden. Je mag daar natuurlijk je eigen mening over hebben, maar verwar dit niet met feiten.
In mijn eigen observatie wordt er in Nederland om het minste of geringste geroepen om het aftreden van ministers, vooral als deze van een heel andere politieke kleur. Als alle ministers elke keer als iemand iets roept zou aftreden, hebben we geen bestuur meer over. Enige matigheid is hier op z’n plaats. Temeer omdat het aftreden van een minister zelden iets oplost, zie de belastingdienst. Of justitie.
Het partijlidmaatschap is al decennia-lang tanende. Politieke partijen weten daardoor niet meer wie ze vertegenwoordigen en hoeven, los van een opiniepeiling een keer in de vier jaar, wat genoeg tijd geeft om e.e.a. goed voor te koken, op andere momenten ook nooit daarover na te denken. Wel worden ze tussentijds onophoudelijk geconfronteerd met twee soorten lobbyisten, die daardoor buitensporig veel macht hebben: de mensen die voor een lobby betalen (de VNO-NCW’s en de ‘Soros’-achtigen van deze wereld), en die, die dat niet doen (de gekkies, van ‘links’ tot ‘rechts’).