De macht van het Europees Parlement (1)

Naar aanleiding van de Europese verkiezingen op 22 mei, besteedt Sargasso deze week iedere ochtend om elf uur aandacht aan verschillende aspecten rondom het Europees Parlement. We beginnen deze serie met een beschrijving van de macht die het EP kan uitoefenen.

Ter introductie van de hiernavolgende, uitgebreidere analyse van Jos van Dijk, alvast een kort overzicht van de formele bevoegdheden van het EP.

Wetgeving

Wel:

  • Wetten aannemen, wijzigen of verwerpen.

Niet:

  • Wetsvoorstellen indienen (initiatiefrecht).

Verdragen

Wel:

  • Goedkeuring onthouden.

Niet:

  • Verdragen op onderdelen aanpassen of wijzigen.

Financieel

Wel:

  • De Europese begroting goedkeuren.

Niet:

  • De begroting op onderdelen aanpassen of wijzigen.
  • Begrotingsvoorstellen indienen.

Bestuurlijk

Wel:

  • Bij installatie, goedkeuring aan de volledige Europese Commissie onthouden.
  • De volledige Europese Commissie naar huis sturen indien een twee derde meerderheid van het EP dit wenst.

Niet:

  • Individuele leden van de Europese Commissie weigeren of naar huis sturen.
  • Het EP heeft geen gezag over de Raad van de Europese Unie (Raad van Ministers). Daarmee staat het EP buitenspel op het gebied van zowel het buitenland- en veiligheidsbeleid als de coördinatie van het economisch beleid binnen de lidstaten van de EU.

Kortom

Het EP heeft belangrijke bevoegdheden en kan een daadwerkelijke vuist maken als het aankomt op het aannemen of verwerpen van Europese wet- en regelgeving, inclusief handelsverdragen.

Daar staat tegenover dat het EP op belangrijke punten geen gezag heeft. Denk bijvoorbeeld alleen al aan de beruchte drie procentsnorm.

Ook heeft het EP op veel gebieden louter een controlerende functie en mag het – in tegenstelling tot bijvoorbeeld onze eigen Tweede Kamer – niet of enkel onder strenge voorwaarden eigen initiatieven ontplooien.

Maar om nou te zeggen dat het EP niks voor elkaar kan krijgen…

  1. 1

    Belangrijke bevoegdheden?
    Beperking als “niet, begroting op onderdelen aanpassen of wijzigen” betekent het totaal goed- of afkeuren. Afkeuren is te vergaand, dus dat komt nauwelijks voor.
    De enorme EP omvang zorgt eerder voor minder dan voor meer invloed. Belangrijk is ook het gevolg als iets verworpen wordt

    Waarom op voorhand toezeggen om elke dag een stuk te maken. dat bevordert de kwaliteit niet?

  2. 2

    Dit is een kort en bondige samenvatting van de bevoegdheden die het Europese Parlement heeft. Hieruit komt veel duidelijker naar voren wat het Parlement wel en niet mag, dan in deel 2 (maar daar is het qua voorbeelden beter uitgewerkt.)

    Afgaande op het rijtje vind ik de stelling “Het EP heeft belangrijke bevoegdheden en kan een daadwerkelijke vuist maken” twijfelachtig. De zinnen daarna lijken mij meer van toepassing.

    De bevoegdheden die in het rijtje staan voor het Europees Parlement komen meer overeen met de bevoegdheden die wij in Nederland aan de Eerste Kamer verlenen. De Eerste Kamer is bij ons getrapt gekozen, en omdat we het belangrijk vinden dat direct verkozen politici meer te zeggen hebben dan getrapt verkozen politici, hebben die laatste iets beperktere bevoegdheden. Analoog is het ergens heel raar, en ergens heel verklaarbaar dat het direct verkozen Europees Parlement minder bevoegdheden heeft dan de (überhaupt niet verkozen) Europese Commissie. Het is raar omdat de analogie met de legitimiteit door directere democratie niet opgaat. Maar het is heel verklaarbaar omdat ‘we’ in Europa de soevereiniteit van de lidstaten nou eenmaal een stuk belangrijker vinden dan de democratische legitimiteit van de ‘EU’.

  3. 3

    @2: Het is nog maar de vraag of het EP minder bevoegdheden heeft dan de Commissie. Het zijn vooral andere bevoegdheden, en welke meer ‘waard’ zijn hangt van de context af. De bevoegdheden lijken inderdaad op die van de Eerste Kamer, maar het EP laat zien dat deze bevoegdheden wel degelijk tanden hebben, want waar bij de EK een grote link bestaat met de TK, is die afwezig tussen EP en EC en Raad, waardoor er veel meer conflicten zijn, en dus meer invloed.

  4. 4

    @3 Ik begrijp niet helemaal waarom je ‘andere’ in plaats van ‘mindere’ gebruikt (zelf gebruikte ik: beperktere), om de bevoegdheden aan te duiden. Ik heb ook niet gezegd dat het EP in de praktijk geen tanden heeft, maar de bevoegdheden zijn niet, zoals je die van een rechtstreekse volksvertegenwoordiging zou verwachten. Desalniettemin doet het EP het beste met de instrumenten die ze tot haar beschikking heeft.

    Naar analogie:
    Het EP heeft de bevoegdheden van de Eerste Kamer, maar heeft de democratische legitimiteit van de Tweede kamer.

    De Europese Commissie heeft de bevoegdheden van de Tweede Kamer én het kabinet, maar heeft minder democratische legitimiteit dan het kabinet.

    Het EP buigt zich dan over de vraag of het voorgestelde beleid doorgezet moet worden.
    De EC buigt zich over de vraag hoe ze iets willen doen.

    Soms zal de vraag ‘of’ van meer invloed zijn dan de vraag ‘hoe’. En ik denk niet dat ‘of’ hier invloedrijker is dan ‘hoe’. Ik zou zeggen dat de vraag ‘of’ van meer invloed zou zijn, voordat de vraag ‘hoe’ er is.

  5. 5

    @4: Je vergeet de rol van de Raad. De Raad is in veel opzichten de Tweede Kamer van Europa, die met gekwalificeerde meerderheid beslist.

    De EC heeft dus niet de macht van de TK, en omdat ze niet gekozen zijn, hebben ze ook geen mandaat om beslissingen te nemen. Het zijn technocraten die voorstellen uitwerken, discussies opstarten, maar over de vorm van het uiteindelijke besluit hebben ze betrekkelijk weinig invloed (de Raad en het EP gaan daar mee aan de haal).

    Besef dus ook dat als je de democratische legitimiteit van de Commissie versterkt, dat deze dan machtiger wordt. Deze macht gaat ten koste van vooral de Raad, en daarmee de soevereiniteit van de lidstaten.

    (overigens is de EC ook verantwoordelijk voor de implementatie van besluiten, en daar zit de meeste macht van de commissie: uitwerken van de details en de handhaving. Hier vindt de integratie onder de radar plaats, besluiten op hoofdlijnen worden uitgewerkt en blijken dan meer impact te hebben dan voorzien. Nationale ambtenaren die over hun hobby-onderwerpje verrassend gemakkelijk overeenstemming bereiken met hun collega’s. Fascinerend).

  6. 6

    @4: Nog even meer algemeen, en wellicht ten overvloede: hét kenmerk van de Europese Unie is de vergaande machtsdeling tussen allerlei actoren. Nog veel meer dan in Nederland is de macht in Europa versnipperd. Allerlei instituties hebben een beetje invloed, maar niemand heeft dé macht. Het is dan ook vrij zinloos om te praten over wie er meer of minder bevoegdheden heeft, die invloed is sowieso begrensd en pas achteraf kan je zeggen wie het gelukt is het stempel te drukken op een bepaald besluit. Hier is ook veel ruimte voor informele invloed: heb je goede ideeën, gebruik je de macht die je hebt effectief, ben je in staat om coalities te sluiten.

    Dit is een lastig concept voor mensen die van scherpe tegenstellingen en duidelijkheid houden. Macht in Europa is diffuus, is van iedereen en niemand, is ongrijpbaar. Hierdoor gaan veranderingen langzaam, en dit kan je dus ook alleen op de schaal van jaren beoordelen, niet op de schaal van dagen zoals de huidige nieuwscyclus is.

    Het is de zwakte van Europa, maar zeker ook de kracht.

    Je kan eindeloos over de structuur discussiëren, en dat is zeker ook belangrijk, maar het is ook vrij zinloos om het alleen daar over te hebben. Ten eerste zijn veranderingen in die structuur moeilijk en langzaam, ten tweede heeft elke verandering voor- en nadelen. Weinig mensen hebben zin om na te denken over mogelijke nadelen van door hen voorgestelde veranderingen, helaas, maar bij de structuur van de Europese samenwerking is dit bij uitstek noodzakelijk, want teleurstellingen liggen op de loer.

  7. 7

    @cerridwen
    Ik had inderdaad de rol van de Raad buiten beschouwing gelaten, uit slordigheid en beknoptheid. Wat ik vooral met de vergelijking wou zeggen is: het Europese Parlement heeft niet de geïnstitutionaliseerde, formele macht die het zou moeten hebben als volksvertegenwoordiging (volgens ‘mensen die van scherpe tegenstellingen en duidelijkheid houden’).

    Besef dus ook dat als je de democratische legitimiteit van de Commissie versterkt, dat deze dan machtiger wordt. Deze macht gaat ten koste van vooral de Raad, en daarmee de soevereiniteit van de lidstaten.

    Bedoelde je echt hiermee de Commissie, of toch het EP? Hoe dan ook, ik zou de soevereiniteit van de lidstaten graag ingeperkt zien: zoals het nu gaat, is het niet houdbaar op de lange termijn. En voor een Europa met anderhalf dozijn koppen zie ik geen lange toekomst weggelegd, laat staan een voortvarende. De macht zou ik echter niet bij de Commissie, maar bij het Parlement zien.

    Hoe mensen, instituties en organisaties werken, is inderdaad soms warrig, waar je pas achteraf kunt zien wie waar de doorslag heeft gegeven. Er zijn mensen (waaronder ik) die die warrigheid maar tot een bepaald niveau kunnen waarderen: een kunstzinnig persoon en een vrijzinnig toneelgroepje vind ik oke, maar zodra het om besturen gaat, vind ik het toch een ander verhaal. Het lijkt me voor de meeste mensen (ook uit democratisch oogpunt) handiger om te weten waar die ongrijpbare macht ligt, en hoe zij die -op openlijke wijze- kunnen sturen.

    De informele invloed is op zijn best en eerlijkst als die wordt uitgevoerd met het oogmerk van de derde, dan zorgt het voor korte lijntjes en een voorspoedig verloop van tekentafel naar praktijk. De stap tussen ‘Ik ken wel iemand die dat goed voor je kan doen’ en ‘Ik ken wel iemand die dat wil doen, met een vergoeding daartegenover’ is echter snel gemaakt.

    Het praten over de structuur heeft zeker nut. (Al zou ik, als ik alleen je laatste alinea zou lezen, ervan uit kunnen gaan dat je de huidige structuur vergoelijkt: “probeer er maar mee te leren leven, we weten hoe slecht we het nu hebben, als we dingen gaan veranderen dan kan het naar een slechtere situatie gaan, waarvan we niet eens weten hoe slecht het kan worden”.) Zo kan het duidelijk worden waar de beslissingen worden gemaakt (Raad/EC/EP, of toch in de achterkamertjes door lobbyisten?) en door wie (EP-leden, nationale regeringen of -wederom- lobbyisten). En daarmee kan de oplossingsgerichte Europeaan iets voorstellen waardoor Europa én populairder kan worden, én democratischer.

    Jij noemt de traagheid van Europa deels een kracht (inderdaad, een kolos van een goederentrein met weinig snelheid, zal desalniettemin niet snel stoppen). Ik heb meer mijn bedenkingen. Veel regeringen keren zich af van Europa, uit economisch-rationeel oogpunt (‘wij storten meer geld dan we terugkrijgen’) of uit populistisch oogpunt (‘het beleid dat wij uitvoeren, komt eigenlijk uit Brussel, neem het ons niet kwalijk, maar Europa’).

    Ik hoop dan ook dat een vreedzame toenadering al blijven gebeuren, maar ik houd in mijn achterhoofd hoe de vereniging van Duitsland is verlopen. Van een verlicht ideaal, met democratische insteken aan het begin van de 19e eeuw, via revoluties, een Broederoorlog uiteindelijk uitmondend in een autoritair keizerrijk, vervolgd door twee Wereldoorlogen, was Duitsland pas ergens tussen 1950 en 1995 ongeveer geworden wat die eerste Duitsers aan het begin van 1800 voor ogen hadden. De eenwording betekende de erkenning van Duitsland als wereldspeler, maar kon -kennelijk- alleen tot stand komen door ‘Blut und Eisen’. Die eenwording zie ik graag voor de Europeanen, maar liever niet door grootschalig lijden.

  8. 8

    @7:

    Bedoelde je echt hiermee de Commissie, of toch het EP

    Jij had het erover dat de Commissie nu veel macht had, maar geen legitimiteit. Daar reageer ik op. Je kan de Commissie meer democratische legitimiteit geven door de macht te laten baseren op louter de steun van het Parlement, zodat het meer een twede kamer – regering verhouding wordt. Natuurlijk heeft het EP dan de uiteindelijke macht, maar paradoxaal genoeg versterkt dit ook de hand van de EC, aangezien zij nu verzekerd is van politieke steun voor de voorstellen die zij doet, net zoals in Nederland de tweede kamer vaak een applausmachine voor het kabinet is. Elke rol in dit geheel voor de Raad maakt de democratische legitimiteit diffuser, maar als je die geen rol geeft is het gedaan met de soevereiniteit van de lidstaten.

    Het praten over de structuur heeft zeker nut. (Al zou ik, als ik alleen je laatste alinea zou lezen, ervan uit kunnen gaan dat je de huidige structuur vergoelijkt

    het klopt dat ik de huidige structuur nog niet zo’n ramp vind, inderdaad. Ik zie graag een ontwikkeling naar een echte Europese democratie en meer integratie, maar ik zie ook in dat dit grote weerstand onder de bevolking zal oproepen. Als ik dan pragmatisch kijk naar de uitkomsten van het Europese beleid en die vergelijk met het Nederlandse beleid, dan vind ik dat nog helemaal niet zo beroerd. Er wordt vaak nogal in algemene termen over de Europese ‘problemen’ gesproken, zodra het concreet wordt (en mensen door het technische karakter niet afgehaakt zijn), is het vaak zo beroerd nog niet en zelfs logisch.

    En daarmee kan de oplossingsgerichte Europeaan iets voorstellen waardoor Europa én populairder kan worden, én democratischer.

    Dit idee vind ik naïef. Veel mensen vinden de soevereiniteit van het eigen land belangrijker dan de overeenkomsten die ze hebben met europese burgers uit andere landen. Meer Europese democratie betekent het delen van macht met andere Europeanen, en dus de mogelijkheid dat Europa iets doet waar ‘heel Nederland’ het niet mee eens is.
    Het is ook goed om je te realiseren dat helderheid over wie de macht heeft inhoudt dat er minder actoren zijn die invloed hebben op het beleid. Er zijn dan meer winnaars, maar ook veel meer verliezers. De uitkomsten zijn niet perse gunstiger in een dergelijk systeem, en dus zijn mensen ook niet perse meer tevreden.

    Ik ben zeker voor een meer Europese democratie, maar het gaat de ontevredenheid over ‘Europa’ niet wegnemen, integendeel zou ik willen zeggen. Je ziet het om je heen gebeuren: het EP heeft sinds het verdrag van Lissabon meer macht gekregen, heeft een aantal keer high profile beslissingen genomen die aansluiten bij wat progressief Nederland wil, maar vertaalt zich dat in een hogere stembereidheid? Niet echt.
    Er zijn inherente spanningen in het Europese project die niet eenvoudig, en waarschijnlijk nooit, op te lossen zijn. Er zijn altijd verliezers, of mensen die zich verliezer voelen, die voor conflict en onvrede gaan zorgen, ongeacht de situatie.

    Het enige wat op de korte termijn echt helpt is Putin die Europa bedreigt. Niets zo goed voor de integratie als een gemeenschappelijke vijand.

    in de tussentijd is het denk ik goed voor de gemoedsrust om een beetje bescheiden te zijn over een en ander. Bescheiden over de verworvenheden, bescheiden over de problemen, en bescheiden over de oplossingen. Niet dat je je nergens over mag opwinden, maar kies je gevechten, en houdt oog voor andere invalshoeken. Alleen maar bezig zijn met een oplossing voor ‘alles’ leidt onherroepelijk tot teleurstellingen.