Burgerforum Kiesstelsel: Met één stem meer onduidelijkheid

ANALYSE - van mr. Leon Trapman

Het voorgestelde Burgerforum Kiesstelsel wil de band tussen kiezer en gekozene versterken. Het voorstel stamt al uit 2006, maar werd indertijd door het kabinet Balkenende-IV terzijde geschoven. Na het advies van de Staatscommissie-Remkes uit 2018, die in het stelsel wel degelijk een geschikt middel zag om de band tussen kiezer en gekozene te versterken, staat het voorstel echter weer in de belangstelling. Naar aanleiding van fundamentele kritiek van de Raad van State heeft de minister in juli 2022 aangegeven het oorspronkelijke voorstel, dat al wel in internetconsultatie is geweest maar nog niet is ingediend, aan te passen. Het mag niet baten: het is en blijft een slecht idee. Ik zal hieronder enkele belangrijke kritiekpunten op het oorspronkelijke en het herziene voorstel bespreken.

Het oorspronkelijke voorstel

Het Burgerforum Kiesstelsel behelst de introductie van het onderscheid tussen een lijststem en een kandidaatstem. Kiezers stemmen ofwel op een lijst als geheel, waarmee zij instemmen met de volgorde van de kandidaten op die lijst, ofwel op een individuele kandidaat. Het totale aantal stemmen bepaalt het aantal Kamerzetels dat aan een lijst wordt toegewezen. Volgens het oorspronkelijke voorstel zouden eerst de ‘lijstzetels’ verdeeld worden, waarna de ‘kandidaatzetels’ toekomen aan de kandidaten met de meeste stemmen, die niet al op grond van de lijststemmen een zetel hebben behaald. De nu geldende voorkeurdrempel – 25% van de kiesdeler – komt daarbij te vervallen. Daarmee moet het voor kandidaten makkelijker worden om in afwijking van de lijstvolgorde een zetel te behalen.

Om maar met het meest in het oog springende punt te beginnen: dit stelsel is een stuk gecompliceerder dan ons huidige stelsel, dat uitblinkt in al zijn eenvoud. Meer fundamentele kritiek betreft onder meer het feit dat de kiezer het zicht op zijn stem kwijtraakt. Onder het huidige stelsel stemt de kiezer altijd in met de lijstvolgorde. Na de verdeling van voorkeurszetels komen alle overgebleven zetels toe aan de kandidaten op volgorde van de lijst. De kiezer weet wat er met zijn stem gebeurt. In het Burgerforum Kiesstelsel is dat niet het geval, indien de kiezer besluit een kandidaatstem uit te brengen. Die stem weegt mee in de vaststelling van het aantal kandidaatzetels, die zoals gezegd verdeeld worden onder de kandidaten met de meeste stemmen. De lijstvolgorde is daarbij irrelevant. Concreter: als een kiezer een kandidaatstem uitbrengt op kandidaat 14, en deze kandidaat behaalt te weinig stemmen voor een zetel, dan kan de stem van de kiezer meewerken aan de verkiezing van kandidaat 30, die wél voldoende stemmen heeft gekregen. Dat is onlogisch en oneerlijk, omdat de kiezer dat van tevoren niet kan weten.

Daarnaast betekent de afschaffing van de voorkeurdrempel dat de evenwichtige samenstelling van Kamerfracties in gevaar komt. Partijen denken in het kader van die evenwichtige samenstelling na over de lijstvolgorde en het is onwenselijk als de kiezer deze volgorde al te makkelijk kan doorbreken. Het hierboven weergegeven voorbeeld maakt duidelijk dat de verdeling van de kandidaatzetels de lijstvolgorde ernstig overhoop kan gooien. Het risico bestaat dat de populariteit van een kandidaat tijdens de campagne het wint van de inhoudelijke expertise.

Het herziene voorstel

Bovengenoemde punten komen ook naar voren in het kritische advies van de Raad van State over het voorstel. Daar blijft het echter niet bij: de Raad van State plaatst bijvoorbeeld ook vraagtekens bij de probleemanalyse die aan het voorstel ten grondslag ligt. Is er wel sprake van een ‘serieus tekort in de representatie’ zoals geconstateerd door de Staatscommissie-Remkes? Zo ja, dan gaat het om een lacune in het partijlandschap, die met het nieuwe kiesstelsel niet wordt gevuld. Naar aanleiding van alle kritiek heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangegeven het wetsvoorstel beter te onderbouwen én op een belangrijk punt te wijzigen. Waar in het oorspronkelijke voorstel eerst de lijstzetels verdeeld zouden worden en daarna de kandidaatzetels, moet dat nu andersom gebeuren. De minister verwacht dat de lijstvolgorde dan minder makkelijk doorbroken wordt, omdat het in de regel de hoger geplaatste kandidaten zullen zijn die de meeste kandidaatstemmen behalen. De kans is dan groot dat de met kandidaatstemmen verkozen kandidaten ook op grond van de lijststemmen een zetel behaald zouden hebben, omdat zij hoog op de lijst staan en dus snel voor zo’n lijstzetel in aanmerking zouden zijn gekomen.

Deze wijziging kan er inderdaad voor zorgen dat de lijstvolgorde iets minder makkelijk wordt doorbroken, zodat de evenwichtige samenstelling van Kamerfracties niet zo snel in gevaar komt. Dat laat onverlet dat de kiezer die een kandidaatstem uitbrengt, nog altijd het zicht op zijn stem verliest. Nog steeds betekent een kandidaatstem immers de facto een afkeuring van de lijstvolgorde. De volgorde van toewijzing van lijstzetels en kandidaatzetels brengt daarin geen verandering. Het zou dus logischer zijn om het huidige kiesstelsel te handhaven, maar de voorkeurdrempel te verlagen. Individuele kandidaten komen dan makkelijker met een direct kiezersmandaat in de Kamer, terwijl kiezers weten wat er met hun stem gebeurt indien de kandidaat van hun keuze de voorkeurdrempel niet behaalt. Die werkt dan netjes mee aan de verkiezing van een andere kandidaat, op volgorde van de lijst.

Een gecompliceerd onderscheid tussen een lijststem en een kandidaatstem brengt ons dus niet veel verder, zeker niet wanneer men de overige kritiekpunten van de Raad van State in ogenschouw neemt. Daarmee is overigens niet gezegd dat een verdere verlaging van de voorkeurdrempel zaligmakend is. Men kan op goede gronden bepleiten dat de huidige voorkeurdrempel van 25% het eenvoudig genoeg maakt om in afwijking van de lijstvolgorde een Kamerzetel te behalen. Bij de Tweede Kamerverkiezingen werden 43 van de 150 Kamerleden op grond van voorkeurstemmen gekozen, 17 van deze kandidaten waren lijsttrekkers. Daarmee komt de vraag op: welk probleem moet hier eigenlijk worden opgelost?

Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut. Leon Trapman is docent en promovendus Staatsrecht aan de Radboud University.