Montesquieu Instituut, auteur op Sargasso

Foto: Sargasso achtergrond wereldbol

Kinderpardon: van politieke verantwoordelijkheid tot ambtelijke discretie

6 februari 2019 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - van Prof.Mr. Aalt Willem Heringa

Vorige week werd er tussen de coalitiepartijen een nieuw akkoord gesloten over het kinderpardon. De zogenoemde discretionaire bevoegdheid inzake het kinderpardon zou weggaan van de minister en moeten worden overgeheveld naar de (directeur van de) IND. De vraag is echter, of dat nu juridisch kan?

Dat lijkt in eerste instantie van niet. Immers, de IND is ook volgens de eigen website als uitvoeringsorganisatie onderdeel van het Ministerie van Justitie en Veiligheid Staatssecretaris M. Harbers is als bewindspersoon verantwoordelijk voor het werk van de IND. Wij zeggen als juristen dan dat de IND besluiten neemt in mandaat; dat wil zeggen namens de staatssecretaris. En een besluit van de IND geldt dan niet als besluit van de IND maar als besluit van de staatssecretaris. Hij is in dat geval het bestuursorgaan. En cruciaal is dat hij aanwijzingen mag geven, en zelf ook bevoegd blijft. Hoe kan dan de staatssecretaris buiten schot blijven? Niet via delegatie, want dat mag niet aan ondergeschikten.

De oplossing ligt in het strafrecht en het fiscale recht. De belastingdienst is ook onderdeel van een ministerie en wel het Ministerie van Financiën. Toch mag de staatssecretaris niet zelf belastingaanslagen opleggen en over individuele kwesties geen instructies geven: en dat komt door art. 11 lid 1 Algemene wet inzake rijksbelastingen, dat bepaalt dat de aanslag wordt vastgesteld door de inspecteur. Dus geen sprake van mandaat en evenmin van delegatie, maar van de creatie van een eigen bevoegdheid voor de inspecteur, die daarmee tot bestuursorgaan is gemaakt. Daardoor staat de staatssecretaris buiten spel.

Foto: ydant (cc)

Verdwenen partijdemocratie

21 januari 2019 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - van Prof. Dr. Joop van den Berg.

De veel te vroeg overleden politicoloog Peter Mair is in 2013 breed bekend geworden als auteur van Ruling the Void, 1) een boek waarin hij betoogt dat de klassieke politieke partijen zozeer aan ideologische betekenis hebben verloren dat zij in een regering onderling verwisselbaar zijn geworden. Regeringsbeleid is een kwestie geworden van kleurloze technocratie onder het motto: ‘There is No Alternative’. Dat maakte zulke partijen, vooral van links, onherkenbaar voor hun kiezers. Die kregen bovendien het vermoeden dat belangrijke kwesties onder het tapijt werden geveegd. Deze combinatie van depolitisering en verwaarlozing werd de voedingsbodem van het Europese populisme als succesvolle politieke beweging.

Merkwaardig eraan was onder meer dat zij niet voor een nieuw pluralisme pleitte – grotere politiek georganiseerde diversiteit – maar zich juist daartegen keerde door het weg te zetten als een samenzwering van een corrupte elite tegen de onschuldige, verweesde bevolking.

Populisme houdt vervolgens het streven in naar een nieuwe meerderheid die de bevolking weer echt zou representeren. Die ook een einde zou kunnen maken aan de macht van allerlei instellingen zoals de rechter, die zonder te zijn verkozen de voorkeuren van ‘de meerderheid’ kunnen blokkeren. Behalve door deze weerzin tegen de democratische rechtsstaat kenmerkt zich het populisme ook door chauvinistische afkeer van ‘globalisering’ en Europese integratie.

Foto: Sargasso achtergrond wereldbol

De democratische rechtsorde kun je niet met onconstitutionele middelen bevorderen

16 januari 2019 , 11:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - door Prof. dr. Tom Zwart

Op 21 december jongstleden heeft minister Dekker het wetsvoorstel ‘Transparantie van maatschappelijke organisaties’ opengesteld voor internetconsultatie. Het voorstel verplicht maatschappelijke organisaties om donaties van €15.000 en meer openbaar te maken. Op die manier wil de minister voorkomen dat organisaties afhankelijk worden van één bepaalde financier, die daardoor zeggenschap krijgt over de koers. Dat zou vooral problematisch zijn als die organisatie zich daardoor laat verleiden tot gedrag dat indruist tegen de Nederlandse rechtsstaat. Politieke organisaties zijn van dit regime uitgezonderd omdat voor hen een aparte regeling geldt, te weten de Wet financiering politieke partijen.

Een belangrijke vraag is welk maatschappelijk probleem de minister met deze wet wil oplossen.

Zijn er in Nederland maatschappelijke organisaties die zich schuldig maken aan antirechtstatelijk gedrag omdat zij daartoe door een donateur worden aangezet? Die vraag is de regering al meerdere malen gesteld, maar zij is er tot nu toe niet in geslaagd om daarvan voorbeelden te geven. Bovendien kan een maatschappelijke organisatie die op deze manier over de schreef gaat nu al met behulp van de strafwet en de verbodenverklaring ex art. 2:20 BW worden aangepakt. Of het gedrag uit de koker komt van de geldschieter of de organisatie zelf doet dan niet ter zake.

De kwaal en de middelen

18 december 2018 , 11:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - van Prof.Dr. Bert van den Braak

Zelfverrijking, pensioenkortingen, een latere AOW-leeftijd, geringe kansen op de arbeidsmarkt, hogere zorgkosten, financiële gevolgen van de energietransitie, niet-nagekomen beloften, vermeende Europese bemoeienis, regeldruk, komst van migranten, moeizame integratie, vrees voor terrorisme, mislukte overheidsprojecten, het bestaan van voedselbanken. Het zijn allemaal – afzonderlijk of in combinatie – redenen, met name voor lager opgeleiden, om ontevreden te zijn over ‘de politiek’. Daarbij geldt zeker een gevoel van zich ‘niet gehoord’ voelen. ‘Ze doen maar en ze luisteren toch niet naar ons’.

De analyse in het eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel dat er sprake is van een kloof tussen hoger en lager opgeleiden is op zichzelf juist. Dat is echter primair een politieke kloof en heeft hoogstens indirect met ‘het stelsel’ te maken. Betwijfeld moet dan ook worden of wijzigingen in het stelsel die kloof kleiner zullen maken.

De stem van ontevredenen is wel degelijk in het parlement vertegenwoordigd. Partijen als SP, PVV, 50PLUS en Forum vertolken dat geluid. Dat doen ze op een eigen toon en met eigen voorstellen voor een ander beleid. De SP kwam bij de afgelopen verkiezingen met een voorstel voor een ander zorgstelsel. 50PLUS heeft duidelijke voorstellen om de positie van gepensioneerden en van oudere werknemers te verbeteren. De PVV en Forum bepleiten een Nexit en directe democratie. Dat de ‘ontevreden’ zich toch onvoldoende vertegenwoordigd achten, komt omdat deze oppositiepartijen nauwelijks kans maken om tot regeren te komen. De SP had in 2006 een electoraal hoogtepunt (25 zetels), maar wist dat succes niet te bestendigen en kon zich niet herstellen, zelfs niet bij het smadelijke verlies van de PvdA in 2017. De gedoogconstructie van de PVV (2010-2012) liep spoedig spaak. Deze oppositiepartijen, en het geldt ook voor het kleinere 50PLUS, zijn vrij machteloos. De stem van onvrede wordt wel vertolkt, maar vindt geen weerklank.

Foto: Minister-president Rutte (cc)

Relatie die je met een lampje moet zoeken

3 december 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - De door het Interprovinciaal Overleg geschonken lampen, die in de Eerste Kamer onder andere op de ministerstafel staan, doen anders vermoeden, maar van een hecht verband tussen ‘provincie’ en Eerste Kamer is geen sprake. Die relatie bestaat uit niet veel meer dan de ene dag in de vierjarige zittingsperiode waarop de Statenleden de Eerste Kamerleden kiezen en uit een incidenteel bezoek van Statenleden aan de Eerste Kamer.

Tot 1923 was er wel een zeker verband. Toen koos iedere provincie een vast aantal Eerste Kamerleden. Maar ook toen was de relatie minder sterk dan nu soms wordt gedacht. Kozen de provincies in de negentiende eeuw vrijwel altijd eigen inwoners tot Eerste Kamerlid, toen er partijen opkwamen was dat niet langer het geval. De Friese Staten verkozen bijvoorbeeld de oud-ministers Lely en Van Houten en de sociaaldemocratische voormannen Polak en Van Kol. Dat waren allen niet-Friezen. De Zeeuwse Staten kozen voor de ARP de Amsterdammer Hovy en de uit Utrecht afkomstige oud-minister Godin de Beaufort. De Amsterdamse oud-wethouder Reekers kwam via Gelderland in de Senaat.

Het is ook een misverstand te denken dat de Staten-Generaal van na 1814 of de Eerste Kamer vanwege de verkiezing door Statenleden ‘opvolger’ was van de Staten-Generaal van vóór 1795. De oude Staten-Generaal was geen parlement, maar een bestuursinstelling van de Unie van zeven provincies. De zeven zelfstandige provincies hadden elk één stem. De delegaties naar de vergaderingen beslisten met ‘last’ en na ruggespraak. De Staten-Generaal hield zich alleen bezig met zaken die aan de generaliteit waren toebedeeld, zoals buitenlandse zaken en defensie, maar ook het bestuur van de generaliteitslanden. Voor het overige behielden de provincies hun bestaande ‘particuliere’ rechten, privileges, gewoonten etc., anders gezegd hun soevereiniteit.

Foto: Sargasso achtergrond wereldbol

Toch weer constitutionele toetsing

23 juli 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - door Prof.Dr. Joop van den Berg.

Nederland is een zeldzaamheid geworden als het gaat om de bevoegdheid van de rechter wetten aan de Grondwet te toetsen. In verreweg de meeste landen om ons heen is er een vorm van constitutionele toetsing door ofwel een apart daartoe ingesteld hof of door de gewone rechter.

Dat is niet altijd zo geweest. In de meeste landen van Europa waar een democratie tot stand is gebracht, werd de rechter (als niet-gekozene) ongeschikt verklaard om wetten aan de grondwet te toetsen. Zoiets moest voorbehouden blijven aan de wetgevende vergadering, bij ons Tweede en Eerste Kamer. Juist de parlementaire democratie, die zo zeer het zwaartepunt van de politieke macht legt bij de (gekozen) wetgevende vergadering, stond op gespannen voet met een eigen rol van de rechter bij de interpretatie van de grondwet. Het waren daarentegen presidentiële stelsels waar het bestaan van een constitutioneel hof, naar Amerikaans voorbeeld, gebruikelijk werd. Noch het Britse koninkrijk, noch de Franse derde en vierde Republiek, noch landen als België en de Scandinavische landen waren met een constitutionele rechter vertrouwd.

Vooral in de periode na 1945 is de constitutionele rechtspraak gebruikelijk geworden, zowel in presidentiële democratieën als in parlementaire stelsels. Waarschijnlijk heeft daarbij het belangrijke Duitse Bundesverfassungsgericht een rol gespeeld als voorbeeld. In de meeste Midden- en Oost-Europese staten zijn de nieuwe democratieën van na 1990 voorzien van constitutionele rechtspraak (met intussen alle problemen van dien!). Zelfs Groot-Brittannië kent nu een vorm van rechterlijke toetsing aan de constitutie, ook al is daar geen geschreven grondwet. Nederland is dus min of meer alleen komen te staan, meer nog dan bij het referendum.

Foto: Ritzo ten Cate (cc)

Activistisch of actief?

18 juli 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - door Dr. Bert van den Braak.

Het beeld van beide Kamers is de afgelopen vijfentwintig jaar onmiskenbaar veranderd. Sommigen spreken van een activistischer Eerste Kamer, die meer aan ‘politiek’ doet dan in het verleden en dan zij ‘eigenlijk’ zou moeten doen. Daar is overigens wel wat op af te dingen. Tegelijkertijd zijn Tweede Kamerleden zich in hun parlementaire werk anders gaan ‘gedragen’. Ik durf wel te stellen dat juist die Kamerleden ‘activistischer’ zijn geworden. In het licht van de advisering door de Staatscommissie verdienen beide Kamers aandacht.

Allereerst de Eerste Kamer. In welk opzicht is die Kamer zich anders gaan gedragen en hoe moet dat worden beoordeeld in het licht van haar ’taak’? Er wordt altijd gesproken van de erkenning van het politieke primaat van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer zou, gelet op de indirecte verkiezing, een zekere terughoudendheid in acht moeten nemen. De terughoudendheid van de Eerste Kamer is er allereerst in een beperkter gebruik van controlerechten en in het veel minder houden van beleidsdebatten. Uiteraard leidt het ontbreken van het amendementsrecht ook tot een minder gedetailleerde behandeling van wetsvoorstellen.

De belangrijkste taak van de Eerste Kamer is het oordelen over door de Tweede Kamer aanvaarde wetsvoorstellen. Hoe zij dat doet is staatsrechtelijk niet begrensd. Net als de Raad van State kent de Eerste Kamer een (weliswaar informeel) toetsingskader met wetstechnische eisen, zoals noodzakelijkheid, uitvoerbaarheid en rechtmatigheid. Maar de Eerste Kamer spreekt zich primair politiek uit over voorstellen en dat politieke oordeel is zelfs leidend. Dat is altijd zo geweest, alleen merkten we dat in het verleden minder. Dat soms de gehele oppositie tegenstemde was voor het resultaat tot omstreeks 2012 niet zo relevant.

Foto: Sargasso achtergrond wereldbol

Einde aan de fictie

16 juni 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

COLUMN - door Dr. Bert van den Braak.

Er is niemand die ontkent dat de huidige procedure voor grondwetsherziening onbevredigend is. De gang van zaken na de verkiezingen van 2017 versterkte die onvrede nog. GroenLinks liet openlijk weten afhandeling van het voorstel over de constitutionele toetsing te hebben getraineerd in de hoop dat er nu wel een meerderheid voor zou zijn. En (eerdere) initiatiefnemers weigerden voorstellen voor de tweede lezing van een grondwetsherziening in te dienen, waardoor zelfs onduidelijk was of die tweede lezing er wel kon komen. Het ging om twee zaken die evident strijdig waren met de bedoeling van de grondwetgever.

Fundamenteler is dat de uit 1848 daterende regeling al zeker een eeuw niet tot het beoogde doel leidt, namelijk kiezers de kans geven zich uit te spreken over voorliggende voorstellen tot grondwetsherziening.

Toen de regeling in 1848 werd bedacht, kenden we nog geen partijen. Tweede Kamerleden werden op basis van absolute meerderheid per district gekozen. Kiezers konden stemmen op een voor- of tegenstander van de herziening en de uitkomst zou dan – zo kon toen nog worden verwacht – duidelijk zijn. De zware procedure met versterkte meerderheid in de Eerste Kamer, moest overigens vooral verhinderen dat de liberale hervormingen van 1848 door conservatieven en Koning zouden worden teruggedraaid.

Intrekking raadgevend referendum in de Senaat: zwakke fundamenten en averechtse effecten

12 juni 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - door Frans Hendriks

Raadgevend referendum exit?

De Eerste Kamer staat deze maand voor de vraag of ze kan instemmen met de intrekking van de Wet raadgevend referendum, die het korte tijd mogelijk heeft gemaakt om met een groot aantal handtekeningen een adviserend referendum af te dwingen over een parlementair aanvaarde, maar maatschappelijk betwiste wet.

Met één ervaring op zak – het veelbesproken Oekraïne-referendum – nam het kabinet-Rutte III zich voor het raadgevend referendum zo spoedig mogelijk weer af te schaffen. Over een verbeterd ontwerp voor het nationaal referendum werd niet gesproken. Een raadgevend referendum over de Intrekkingswet zelf werd onmogelijk gemaakt. De Raad van State oordeelde dat de constructie die de regering hiervoor bedacht ‘juridisch effectief’ is, maar zoals het SGP-Tweede Kamerlid Bischop terecht opmerkte: “juridisch effectief is nog niet juridisch netjes of juridisch heel goed.” Laat staan bestuurlijk heel goed of wijs.

Goed openbaar bestuur?

Sinds 2009 kent Nederland een code voor goed openbaar bestuur. Er zijn internationaal meer van zulke codes in omloop, maar deze is interessant omdat ze normen bevat die de rijksoverheid zelf heeft opgesteld. Ten minste vier van deze normen komen in de knel door de rigoureuze manier waarop het referendum thans wordt ingetrokken. Op vragen die Eerste Kamerleden hierover hebben gesteld heeft Minister Ollongren weinig overtuigend schriftelijk geantwoord.

Politici, aan de kant? Staatscommissies en het lange-termijn-perspectief

7 juni 2018 , 11:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - door Karin van Leeuwen.

In december 2016 verscheen ‘Kind en ouders in de 21ste eeuw’ van de staatscommissie-Herijking Ouderschap: een dik rapport vol goed onderbouwde aanbevelingen over onder andere meeroudergezinnen en draagmoederschap. Hierop voortbouwend beloofden acht politieke partijen, waaronder VVD, D66 en CDA, in maart 2017 in het Regenboog Stembusakkoord snel een meerouderschapswet in te voeren. Toch liet minister Dekker onlangs weten pas minimaal over een jaar met voorstellen te komen. Volgens het regeerakkoord tussen VVD, CDA, D66 en ChristenUnie is er namelijk eerst nog nader onderzoek nodig.

Nu is het begrijpelijk dat de door de staatscommissie onderzochte vraagstukken vooral bij de kleinste coalitiepartners gevoelig liggen. Tegelijkertijd roept het door Dekker aangekondigde onderzoek vragen op over de betekenis van staatscommissies anno nu. Het lot van de staatscommissie-Herijking Ouderschap staat immers niet op zichzelf. Ook met de aanbevelingen van een recente staatscommissie-Grondwet is niet veel gedaan, terwijl de huidige staatscommissie-Parlementair Stelsel evenmin zeker is van het gehoor dat haar adviezen eind dit jaar zullen vinden. Hoe kan het eigenlijk dat rapporten van deze eminente commissies zonder al te veel omkijken aan de kant worden geschoven? En waartoe dienen staatscommissies dan eigenlijk nog?

De vijf functies van de staatscommissie

Foto: cc Wikimedia Commons Grondwet 1814

In tweede lezing

1 mei 2018 , 08:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - van Prof.Dr. Joop van den Berg.

Grondwetsvoorstellen moeten een ingewikkelde en langdurige procedure van besluitvorming ondergaan. Dat is niet voor niets het geval. Uitgangspunt is dat bepalingen in de Grondwet resistent dienen te zijn tegen plotseling opkomende en tijdgebonden politieke opwellingen. Constitutionele instituties zijn te kostbaar om in een vloek en een zucht te veranderen. Op zulke instituties kan men maar beter zuinig zijn.

Vandaar de procedure die voorziet in een ‘eerste lezing’ waarin een wijzigingsvoorstel in Tweede en Eerste Kamer wordt behandeld. Voor aanneming is een gewone meerderheid in beide Kamers voldoende. Daarna dient de Tweede Kamer te worden ontbonden, zodat de kiezer zich kan uitspreken over het wijzigingsvoorstel. Daarna komt het opnieuw in behandeling en dan is een meerderheid van twee derden van de aanwezige leden van beide Kamers nodig, wil het voorstel daadwerkelijk leiden tot verandering van de Grondwet.

Er is alleen iets vreemds aan de hand. Van de hiervoor genoemde Kamerontbinding merkt geen mens iets. Er wordt met ontbinding immers gewacht tot de gewone verkiezingsdag in aantocht is, zodat de Tweede Kamer niet apart voor een grondwetswijziging hoeft te worden ontbonden.

Dat is misschien heel praktisch – verkiezingen plegen heel wat overhoop te halen – maar het is ook eigenaardig. In de campagne voor de verkiezingen gaat het nooit over de wijziging van de Grondwet. Zelfs toen de bevolking zich, bij de verkiezingen van 1981, moest uitspreken over een algehele herziening van de Grondwet, heeft zij van niets geweten. Het ging vooral over sombere vooruitzichten voor de overheidsfinanciën en, belangrijker nog, voor de werkgelegenheid, maar niet over de Grondwet. Ook eerdere en latere (kleinere) wijzigingen zijn aldus ‘stiekem’ aan de kiezers voorgelegd.

Foto: Photo RNW.org (cc)

De comeback van de gemeente als belangrijkste politieke gemeenschap

24 maart 2018 , 14:00 , door Montesquieu Instituut

ANALYSE - door Caspar van den Berg.

Deze verkiezingen markeren de doorbraak van identiteitspolitiek in de gemeenten.

Nu het stof van de gemeenteraadsverkiezingen is neergedaald komt één boodschap krachtig naar voren: de gemeente doet er weer toe en de lokale gemeenschap komt terug als de belangrijkste politieke gemeenschap.

Lange tijd golden gemeenteraadsverkiezingen als afgeleide verkiezingen van de landelijke politiek. Dezelfde partijen op het stembiljet, dezelfde onderwerpen waarop gestreden werd. Dat beeld is sterk aan het veranderen, en de voortekenen daarvan zijn al vanaf de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 zichtbaar.

We kijken daarbij niet naar de traditionele links-rechts indeling, maar maken een onderscheid tussen de klassieke middenpartijen (CDA, PvdA en VVD), kosmopolitische partijen (D66, GL, PvdD), nationalistische partijen (SP, SGP, PVV, FvD) en lokale partijen. De uitslagen van de afgelopen drie gemeenteraadsverkiezingen wijzen uit dat de klassieke middenpartijen zowel in de grote stad als in het landelijk gebied terrein hebben verloren, maar er is een duidelijk verschil tussen wie van die terugval van de middenpartijen heeft geprofiteerd. In de grote steden zijn dit vooral de kosmopolitische partijen. Op het platteland is dat beeld heel anders: Daar is de winst vooral naar lokale partijen gegaan, waar de aanhang van lokale en nationalistische partijen tezamen in veel gevallen nu rondom de 50 % uit is gekomen.