Hoewel mensen met een ambtenarenachtergrond het Hoofdlijnenakkoord in elkaar hebben gezet en een topambtenaar zelfs met de leiding van het nieuwe kabinet is belast, ziet het Hoofdlijnenakkoord er voor de ambtenaren niet erg positief uit. Er wordt voor de dekking van het Hoofdlijnenakkoord een forse bezuiniging op de ambtelijke dienst aangekondigd alsmede -voor 2026- een bevriezing van de ambtenarensalarissen. Een kritische beschouwing van voormalig topambtenaar Roel Bekker.
Is er slecht weer op komst voor de ambtelijke dienst? Of valt het wel mee en is er ruimte voor een goede aanpak?
Allereerst: de afslanking. Op zichzelf is die begrijpelijk. De overheid is sinds 2018 geëxplodeerd, van 113.500 ambtenaren (fte’s) naar een kleine 148.000, dus met 30% ! Het Hoofdlijnenakkoord heeft het over 22% groei, maar dat is exclusief 2023 toen er nog eens bijna 10.000 ambtenaren bij kwamen. En dat in een krappe arbeidsmarkt.
Het is niet helemaal duidelijk waardoor deze enorme groei is veroorzaakt. Gewezen wordt op corona, maar die is voorbij. Of op de noodzaak van maatwerk. Maar die zit vooral in de uitvoering, terwijl relatief de sterkste groei heeft plaatsgevonden bij het beleid. Opvallend is dat de groei bij alle departementen voorkomt. Dus het zijn niet toevallige beleidsopgaven als stikstof die ineens voor meer werk zorgen. Is het de ondersteuning, de overhead? Dat ook niet, want die is al jarenlang onrustbarend hoog, meer dan 50%! Het zou de moeite waard zijn te onderzoeken waardoor die groei is veroorzaakt. Maar dat er afgeslankt kan en moet worden, is evident.
Het Hoofdlijnenakkoord suggereert dat het gaat om een afslanking met de al genoemde 22%, zijnde de groei over de jaren 2018-2022. Die wordt teruggedraaid, zo staat er. Maar dat is onzin, want de uitvoering -verreweg het grootste deel van de overheid- wordt uitgezonderd, terwijl daar in absolute aantallen de grootste groei heeft plaatsgevonden.
Duidelijker is de financiële bijlage, waarin staat dat de totale kosten van het ambtelijk apparaat vanaf 2028 structureel € 1 mld. lager moeten zijn. Die totale kosten omvatten meer dan alleen de loonsom van ambtenaren. Daar zitten ook in: huisvesting, facilitaire diensten, ICT en externe inhuur. Vooral die laatste categorie is enorm gegroeid, van € 1,4 mld. in 2018 naar € 3,3 mld. in 2023. Totaal kost de ambtelijke dienst jaarlijks € 21 mld. Daar moet dus € 1 miljard op bezuinigd worden. Dat is minder dan 5%, een heel ander verhaal dan de heroïsch gepresenteerde, op anti-ambtenarensentimenten inspelende 22%.
Arbeidsvoorwaarden
Een ander punt is de aangekondigde nullijn in 2026 voor de ambtenarensalarissen. Het lijkt ingegeven door de uit het Hoofdlijnenakkoord voortkomende budgettaire problemen. De geraamde opbrengst is € 600 mln. Het is een maatregel die doet denken aan het eerste kabinet-Lubbers dat (naast een forse afslanking) eveneens om budgettaire redenen inzette op zelfs een verlaging van de ambtenarensalarissen. Dat gaf toen een hoop gedoe, en veel van de geraamde opbrengsten lekten weg naar incidentele loonsverhogingen of werden later weer gecompenseerd.
Verschil tussen toen en nu is echter dat toen de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren eenzijdig werden vastgesteld. Ambtenaren hadden een eigen juridische status, ze werkten niet op basis van een arbeidsovereenkomst maar op basis van een aanstelling. Dat is een aantal jaren geleden ten principale gewijzigd. Ambtenaren zijn nu ‘gewone’ werknemers (althans juridisch gezien), ze hebben een arbeidsovereenkomst en de arbeidsvoorwaarden liggen vast in een collectieve arbeidsovereenkomst (cao). De huidige cao loopt eind 2025 af.
Het Hoofdlijnenakkoord stelt dat de nieuwe cao moet inhouden: een bevriezing van de lonen. Niks overleg, zoals hoort bij cao’s, maar een ouderwets dictaat. De kans dat daar overeenstemming over wordt bereikt, is nihil. Strikt genomen blijft dan de oude cao van kracht, maar dat dat zonder slag of stoot zal gaan, lijkt mij een illusie. Opvallend is wel dat de ambtenarenvakbonden tot nu toe tamelijk stil zijn over de gevolgen van het Hoofdlijnenakkoord. Maar dat wijst er niet op dat ze het wel mooi vinden wat is aangekondigd.
Reductie overhead
Zowel de afslanking als de nullijn zijn in mijn ogen in de aangekondigde vorm nogal ondoordacht en onverstandig. Een veel betere aanpak is dat het kabinet met de ambtelijke top om tafel gaat zitten en uiteenzet dat men een budgettair probleem heeft. Voor de oplossing daarvan moet ook gekeken worden naar de kosten van de ambtelijke dienst.
Men zou een aantal uitgangspunten en randvoorwaarden kunnen formuleren, met elementen als: minder afslanken van de uitvoering (met aanduiding van een aantal hoofdcategorieën, niet alle uitvoering hoeft gespaard te worden), forse reductie van de overhead (ambtenaren moeten niet voor elkaar werken maar voor de samenleving), een relatief grote bezuiniging op de beleidskernen.
Vervolgens zou aan de SG’s gevraagd kunnen worden hiervoor binnen een maand of drie een plan te maken waarbij ook gekeken kan worden naar de arbeidsvoorwaarden. In totaal zou dit dan ongeveer het geraamde bedrag moeten opbrengen. Dat lijkt me niet onmogelijk.
Belangrijk daarbij is voorts de bereidheid om beleidsmaatregelen te nemen die leiden tot minder beslag op ambtenaren en af te zien van beleidsmaatregelen waarbij dat beslag sterk groeit. Voor politieke, veel extra ambtenaren kostende wensen zou eerst goed onderzoek naar nut, noodzaak, kosten en baten moeten plaatsvinden, alvorens daaraan te beginnen.
Onderdeel van het plan zou voorts kunnen zijn: een reorganisatie van de ambtelijke top, met een veel kleinere hoogste categorie ambtenaren en een veel grotere differentiatie. De kwaliteit van de ambtelijke dienst zou daarbij expliciet aandacht moeten hebben, waarbij recht wordt gedaan aan specifieke eisen op gebied van zowel kennis als management.
Daardoor zou een eind komen aan het steeds verder groeien van de zogenaamde Top Management Groep, en ook duidelijk worden onderstreept dat er maar circa 25 echte topambtenaren zijn, en niet de circa 100 van nu die allen in schaal 19 zitten. Meer inhoud en de blik naar buiten, minder processen en de blik naar binnen. Het maken en uitvoeren van zo’n plan lijkt mij een vruchtbare aanpak die bovendien aanzienlijk positiever op de politiek-ambtelijke verhoudingen zal uitwerken dan de martiale taal in het Hoofdlijnenakkoord.
Roel Bekker is voormalig secretaris-generaal
Deze bijdrage stond in De Hofvijver van 26 augustus 2024
Reacties (12)
De Groene deed vorig jaar onderzoek naar die sterke groei van het aantal ambtenaren. Er was niet alleen een toename van het aantal vacatures. De functie-eisen veranderden ook in de loop van de tijd. De overheid zoekt amper nog specialisten (mensen die ergens echt verstand van hebben), maar vooral veel generalisten. De specialisten die nog wel worden aangenomen zijn vooral juristen. Verder moeten kandidaten steeds vaker ‘politiek sensitief’ zijn, terwijl integriteit steeds minder wordt gevraagd.
De grote vraag: waar houden al die generalisten zich mee bezig, als er steeds minder ambtenaren overblijven die het inhoudelijke werk (kunnen) doen?
Zou het kunnen dat ze gewoon veel meer tijd nodig hebben om hun werk te doen dan wanneer ze inhoudelijk meer verstand van zaken zouden hebben? Toen ik begon bij de gemeente op een onderwerp waar ik weinig tot niets van wist (jaja ik was er ook zo een – gelukkig leer ik snel), kostte me alles ook veel meer tijd dan nu.
Het punt dat je aansnijdt, het waanbeeld dat ambtenaren ‘vooral politiek strategisch sensitief moeten zijn en kunnen adviseren, en dat de inhoudelijke kennis later komt’, is terecht. Het is een vloek en iets dat bestreden moet worden.
Ik maak uit de functie-eis van ‘politieke sensitiviteit’ op dat de ambtelijke organisatie steeds meer in dienst is komen staan van de politiek (ofwel: de macht), in plaats van de samenleving. En ik zie het niet gebeuren dat het machtsbeluste zootje dat nu de dienst uitmaakt daar iets aan zal veranderen. Het valt te vrezen dat de klappen vooral gaan vallen op de plekken waar er wel nog wat expertise is overgebleven.
Dat lijkt me een te snelle conclusie.
Ten eerste is het goed om te realiseren dat de politiek de afgelopen decennia veel chaotischer is geworden. Coalities bestaan uit meer partijen, en vaak ontbreekt een meerderheid in de eerste kamer waardoor er nog meer partijen nodig zijn. Bovendien is de nieuwscyclus sneller en onvoorspelbaarder geworden. Wil je dan nog iets van beleid aangenomen krijgen, dan is een beetje politieke sensitiviteit wel handig.
Ten tweede is het niet vanzelfsprekend dat die politieke sensitiviteit ook bedoeld is ten dienste van de politiek. Die staat net zo zeer ten dienste van de ambtenaren. Die zijn vaak jaren bezig met een bepaalde beleidslijn, en willen die ook met een nieuw kabinet voortzetten. Politieke sensitiviteit is dan nuttig. Je kan nu trouwens mooi in werking zien: ministers die als kamerlid jarenlang hebben geroepen dat het allemaal helemaal anders moet, verdedigen ineens het beleid van hun voorganger.
Dat lijkt me in eerste instantie toch de taak van de politici zelf. Al is het best logisch dat de ambtelijke top daarover meedenkt. Maar dat honderden, misschien duizenden ambtenaren om deze reden politieke sensitief zouden moeten zijn, dat lijkt me niet nodig. Onwenselijk zelfs. Omdat het wel degelijk tot gevolg zal hebben dat de ambtelijke organisatie steeds meer de politiek – de macht, dus – zal dienen, in plaats van de samenleving. Zelfs als dat eigenlijk niet de bedoeling was.
Het is in elk geval geen reden waarom er steeds minder inhoudelijke kennis nodig zou zijn. Integendeel, zou ik zeggen. In een functionerend systeem zou een goed beargumenteerde inhoudelijke onderbouwing moeten helpen om beleid aangenomen te krijgen. Is ook nog eens makkelijker uit te leggen aan pers en publiek, dus dan heb je ook geen 800 – of hoeveel zijn het er tegenwoordig? – voorlichters nodig bij al die ministeries.
Dat was altijd al zo. Dus helemaal geen reden waarom je zoveel meer van die politieke sensitiviteit nodig zou hebben.
Nog iets. Je zou je ook af kunnen vragen waardoor de politiek de afgelopen decennia chaotischer is geworden. Zomaar, uit zichzelf. Of zouden die toegenomen chaos en de vraag naar steeds meer politieke sensitiviteit misschien symptomen kunnen zijn van dezelfde kwaal? Iets met de bestuurscultuur, bijvoorbeeld.
Het is nog altijd de kiezer die verantwoordelijk is voor het versplinterde politieke landschap.
Als je wilt begrijpen hoe dwingend die is, hoef je niet verder te gaan dan Omtzigt. Die is ineens ook groot voorstander van achterkamertjesoverleg, niet direct publiceren van alle stukken en houdt onwelgevallige debatten tegen.
Natuurlijk is de kiezer medeverantwoordelijk. Ik heb nergens het tegendeel beweerd. (Sterker nog: ik heb helemaal niks gezegd over wie waarvoor verantwoordelijk zou zijn. Je bent dus weer eens aan het reageren op dingen die ik helemaal niet heb gezegd, of heb bedoeld te zeggen.)
Juist vanwege die medeverantwoordlijkheid is de onverschilligheid van zoveel kiezers over dit soort zaken zo kwalijk. Onverschilligheid die kan blijken uit desinteresse, maar ook uit relativerende of zelfs bagatelliserende reacties, wanneer iemand problemen benoemt.
Willen we iets veranderen, dan hebben we meer kiezers nodig die hun kop niet in het zand steken. Maar die kritisch kijken naar wat er misgaat. En de politiek, die uiteindelijk wel de beslissingen neemt, daarmee confronteren.
Ik geef slechts extra redenen waarom politieke sensitiviteit een handige eigenschap is voor ambtenaren naast de door jou genoemde reden om de politici (door jou genoemd: de macht) te faciliteren.
Of dat dan er perse voor zorgt dat de ambtenaren noodzakelijkerwijs meer de politici en minder de samenleving gaan dienen is iets wat je stelt, maar niet onderbouwt. Het suggereert dat ambtenaren in het verleden meer gericht waren op het dienen van de samenleving dan nu. Als ik terugdenk aan het verleden zie ik enerzijds een eindeloze rij voorbeelden (niet zelden schandalig) waarbij de belangen van ambtenaren niet parallel bleken te lopen met de bredere samenleving. En tegelijkertijd heeft het in Nederland nooit ontbroken aan bevlogen ambtenaren, ook nu niet.
Het is maar net door welke bril je wil kijken. Als we de waan van de dag een beetje achter ons laten dan zie je denk ik dat de Nederlandse ambtenarij altijd machtig is geweest, en nog steeds is. De meeste politici zijn immers passanten, die moeten samenwerken met ministeries met veel meer kennis, ervaring en netwerk in de samenleving. Wat dan wel verandert is, is dat in de jaren na de tweede wereldoorlog Nederland verzuild was, waarbij (top)ambtenaren en politici uit dezelfde sociale netwerken kwamen. Veel speelde zich af buiten het zicht van de samenleving, de media waren nog niet zo dwingend aanwezig als nu. De kloof tussen ambtenaren en politici is nu flink gegroeid en vraagt meer werk, de dynamiek waarin gewerkt wordt is sneller en onvoorspelbaarder. Dat zie je terug in behoefte aan politieke sensitiviteit en aan generalisten die verbindingen kunnen leggen over onderwerpen heen.
Wat ik zo raar vind – van Corona tot ver daar na – is dat men in Den Haag al lijkt te huilen voordat men geslagen wordt. We hebben – kennelijk – een enorm leger aan massa-psychologen in dienst die precies kunnen voorspellen wat de gevolgen zullen zijn van beleid. En vervolgens past men daar het beleid op aan. Alles liever dan impopulair wezen. Het gewoon doen en dan een beetje een ijzeren rug tonen, is er kennelijk niet meer bij. Terwijl, waar blijven dan die massa demonstraties en stakingen?
Ik wil niet een ‘opa vertelt’ doen, maar vroeger waren demonstraties honderdduizenden mensen groot. Stakingen waren weken lang. Voor minder kwam de krant z’n bed niet uit. Nu ligt XR met 10 man op de A12 maar wordt er niet afgehaald ‘want dat ziet er slecht uit in de beeldvorming’. Waar blijft de premier die een spreekwoordelijke middelvinger opsteekt naar het publiek en zegt: ik zit hier nog vier jaar – je kan m’n rug op?
XR was een half jaar geleden met 10.000 mensen op de A12. En de mensen die niet weggingen toen de politie erom vroeg, werden gewoon weggesleept.
Maar vergeleken met de demonstraties tegen de kernwapens (kruisraketten) zijn de acties bescheiden.
Betrokkenheid bij vakbonden is nog minder: Zelfs zoiets ingrijpends als de verhoging van de pensioenleeftijd heeft nauwelijks tot commotie geleid.
Alleen een groep vuilnismannen in Den Haag staakte.
Verder ben ik met u eens dat politici geen harde maatregelen lijken te willen nemen.
Op Prinsjesdag wordt steeds beweerd dat iedereen erop vooruit gaat (wat nooit waar is natuurlijk).