Akkoordendoolhof

ANALYSE - De verhuurderheffing gaat er komen, maar daar gingen een heleboel akkoorden aan vooraf.

De Eerste Kamer stemde vorige week in met een wetsvoorstel van minister Blok over een aantal belangrijke maatregelen aangaande de woningmarkt. Het voorstel gaat onder meer over de beperking van de hypotheekrenteaftrek, een langgekoesterde wens van de PvdA. Maar het voorstel regelt ook de zogenaamde verhuurderheffing, een door woningcorporaties aan de staat af te dragen belasting die de schatkist miljarden op moet leveren. Tegen deze heffing heeft de PvdA juist zeer lang, en in de persoon van senator Adri Duivesteijn zelfs tot vlak voor de stemming, te hoop gelopen. Want de corporaties kunnen zulke bedragen alleen ophoesten als ze hun huurders financieel uitkleden, en zelfs dan is het volgens de critici extreem waarschijnlijk dat nieuwbouw en renovaties tot stilstand zullen komen. In verband met de verhuurderheffing wordt regelmatig het Woonakkoord genoemd, de politieke afspraak van februari van dit jaar tussen VVD, PvdA, D66, CU en SGP over het woonbeleid.

Het heet dan dat de Senaat nu het Woonakkoord heeft goedgekeurd. Helemaal zuiver is die bewering niet. Sommige wetgevende maatregelen uit het Woonakkoord zijn al eerder goedgekeurd, zoals de inkomensafhankelijke huurverhogingen. Die moeten niet alleen doorstroming bevorderen, maar ook de extra opbrengsten genereren waaruit de corporaties de verhuurderheffing kunnen voldoen. Anderzijds is de verhuurderheffing niet het geesteskind van het Woonakkoord. De heffing voor 2013 was eerder dit jaar al ingevoerd en deze vloeide voort uit eerdere akkoorden tussen deels andere partijen. Zo langzamerhand zien we door alle akkoorden het bos niet meer. Daarom een begeleide trektocht door het akkoordendoolhof, op zoek naar de wortels van de verhuurderheffing.

Een korte geschiedenis van de verhuurderheffing

De verhuurderheffing treffen we voor het eerst aan in een bijlage bij het regeerakkoord voor het eerste kabinet-Rutte. ‘Verhuurders, die meer dan 10 woningen verhuren, zullen bijdragen aan de huurtoeslag middels een jaarlijkse heffing met een opbrengst van 0,76 mld in 2015,’ zo valt daar te lezen. De maatregel werd ook opgenomen in het gedoogakkoord en had daarmee de steun van zowel de coalitiepartners VVD en CDA als van gedoogpartner PVV. Het kabinet slaagde er echter niet in de rit uit te zitten. Na de mislukte onderhandelingen in het Catshuis moesten VVD en CDA in april van 2012 dringend op zoek naar nieuwe bondgenoten. De begroting voor 2013 moest immers voorbereid worden en Brussel klopte al indringend aan de deur met de vraag wat de budgettaire plannen voor het volgend jaar waren. Een akkoord over de begroting met de PvdA lag niet voor de hand. Met haar kersverse politiek leider Diederik Samsom was deze partij immers volop bezig de verschillen met de ‘asociale’ VVD uit te vergroten. D66, GroenLinks en CU bleken wel bereid tot het sluiten van een begrotingsakkoord, dat doorgaans als het Lente-akkoord door het leven gaat. In dat Lente-akkoord kwam de verhuurderheffing terug. Per 1 januari 2013 moest die een feit zijn en in haar eerste jaar een bescheiden 13 miljoen euro opleveren.

De verkiezingen van september 2012 veranderden het politieke landschap echter duchtig. Van het CDA (acht zetels verlies) en GroenLinks (zes zetels verlies) bleef niet veel over. De partijen van het Lente-akkoord hielden samen nog maar 75 zetels in de Tweede Kamer over. In de Eerste Kamer beschikten ze nog wel over een comfortabele meerderheid. De PvdA, die dus niet tekende voor de begrotingsafspraken, behaalde juist acht zetels winst en leek daarmee veroordeeld tot samenwerking met de partij die zij tijdens de campagne te vuur en te zwaard bestreden had: de VVD, die tien zetels had gewonnen. Bij deze twee partijen was de situatie juist dat er wel een ruime meerderheid in de Tweede Kamer was, maar niet in de Eerste. Dit gegeven stond aan onderhandelingen niet in de weg. Tijdens die onderhandelingen werd onder verantwoordelijkheid van het demissionaire VVD-CDA-kabinet dan eindelijk een voorstel voor een verhuurderheffing ingediend. Uit het wetsvoorstel werd ook duidelijk wat de beoogde opbrengst voor de jaren na 2013 was, namelijk 800 miljoen euro per jaar. Voorwaar geen kattenpis.

Geen sinecure

De indiening van het wetsvoorstel geschiedde kort na de verkiezingen van september. Begin november trad het tweede kabinet-Rutte aan, dat het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ als grondslag heeft. Dat regeerakkoord maakte duidelijk dat de verhuurderheffing nog veel meer moest gaan opleveren. Uiteindelijk wilde het kabinet uitkomen op bijna 2 miljard euro structureel per jaar in 2017. Het was te laat het onder verantwoordelijkheid van het vorige kabinet ingediende wetsvoorstel nog fundamenteel aan te passen. Alleen het beoogde bedrag voor 2013 werd nog opgehoogd naar 50 miljoen euro, voor de jaren vanaf 2014 zou dan wel een nieuw wetsvoorstel volgen. In de Tweede Kamer leverde deze handelwijze geen problemen op, maar in de Eerste Kamer lagen de verhoudingen anders. Het CDA, nota bene de partij die in 2010 als een van de eersten akkoord was gegaan met het idee van een verhuurderheffing, diende een motie in waarin de regering werd verzocht om door middel van een novelle de verhuurderheffing voor het jaar 2013 te splitsen van de jaren daarna. Omdat de motie zeer breed gesteund werd, zag de regering zich wel genoodzaakt haar uit te voeren. Het was inmiddels echter half december 2012, met als gevolg dat de verhuurderheffing niet per 1 januari 2013 gerealiseerd kon worden. Pas in juli van dit jaar handelde de Eerste Kamer het oorspronkelijke wetsvoorstel en de inmiddels ingediende novelle af. Daarmee was met veel pijn en moeite en met terugwerkende kracht een verhuurheffing verwezenlijkt, zij het slechts voor het jaar 2013, het jaar waarin de opbrengsten nog zeer beperkt zouden zijn.

Het kabinet was er inmiddels achter dat het vinden van meerderheden in de Eerste Kamer geen sinecure was. Het was er tevens van overtuigd dat je beter niet pas ná het proces in de Tweede Kamer op zoek kunt gaan naar zo’n meerderheid in de Senaat. En dus werden fracties in de Tweede Kamer benaderd die op zichzelf niet nodig waren voor een meerderheid in hun eigen Kamer, maar na het sluiten van een akkoord wél zouden kunnen regelen dat de geestverwante senatoren met de afgesproken maatregelen instemden. Met het CDA bleek het niet mogelijk tot een Woonakkoord te komen, maar D66, CU en SGP waren daar wel voor te porren. Half februari 2013 was het Woonakkoord een feit. De huren zouden iets minder mogen stijgen, en als gevolg daarvan kwam de verhuurderheffing ook lager uit, op zo’n 1,7 miljard euro in 2017. Na twee regeerakkoorden, een Lente-akkoord en een Woonakkoord moest nu wetgevende actie volgen. En dat was niet zo eenvoudig, want inmiddels had ene Adri Duivesteijn zijn intrede in de Eerste Kamer gedaan. Deze expert op het gebied van volkshuisvesting was in 2011 ongetwijfeld op de lijst gezet om het kabinet dat gedoogd werd door de PVV eens flink dwars te zetten. Als gevolg van door hemzelf niet erg gewaardeerde voorkeursacties in de provinciale staten kwamen echter aanvankelijk anderen in de Senaat te zitten. Het verloop binnen de PvdA-fractie was daar echter dusdanig groot dat Duivesteijn begin februari 2013 alsnog een groen bankje toegewezen kreeg. Toen was de situatie wel radicaal gewijzigd: ideologisch tegenstander de VVD was nu coalitiepartner en impopulair kabinetsbeleid op het terrein van het wonen moest aan een meerderheid geholpen worden. Kort na zijn aantreden gaf Duivesteijn al een waarschuwing af in de aanloop naar het debat over de huurverhogingen: de daarmee nauw samenhangende verhuurderheffing zou ondoordacht zijn. Gevolg: minister Blok in de gordijnen en hoofdpijn voor partijleider Samsom.

Mediashow

De ambtenaren van Blok werkten niettemin trouw door aan een wetsvoorstel om de verhuurderheffing vanaf 2014 in te voeren. Ondertussen haalden een Sociaal Akkoord en een Zorgakkoord de kranten, al ging het daarbij niet om akkoorden tussen politieke fracties. Het wetsvoorstel verhuurderheffing was half september 2013 klaar. Nadat het de Tweede Kamer was gepasseerd en bij de Eerste Kamer was gedeponeerd, werd ontdekt dat het een constitutionele kleefmijn bevatte. Nadat die onschadelijk gemaakt was door een vrijwel identiek voorstel in recordtempo door de Tweede Kamer te rammen, kon de mediashow rond Adri Duijvesteijn echt beginnen. Inmiddels was er een tweede begrotingsakkoord gesloten, ook wel bekend als het Herfstakkoord, terwijl een Pensioenakkoord ophanden leek. D66, CU en SGP keken echter wel met argusogen naar Duivesteijn. Blies hij de verhuurderheffing op, dan liep het Woonakkoord gevaar, en daarmee ook het Pensioenakkoord en wellicht zelfs het Herstakkoord. Duivesteijn zette ook de verhoudingen met coalitiepartner VVD en daarmee het voortbestaan van het kabinet op het spel. Verwerping van het wetsvoorstel zou ook nog eens betekenen dat de beperking van de hypotheekrenteaftrek geen doorgang zou vinden. Tegenover Duivesteijn stond minister Stef Blok, bij wie het geld niet op de rug groeit en die spijtig genoeg geen charisma in de strijd kan werpen om potentiële tegenstemmers over de streep te trekken. Los daarvan lag Blok natuurlijk ook aan de ketting van zijn eigen VVD én van de Woonakkoordpartijen. Uiteindelijk ging Duivesteijn ver na middernacht door de bocht na toezeggingen over een vervroegde evaluatie, misschien een investeringsfonds en een onderzoek naar wooncoöperaties. Het was niet veel, misschien zelfs niet genoeg, maar een tegenstem had nog veel meer op het spel gezet.

Minderheid leidt tot akkoordendoolhof

Na twee regeerakkoorden, een gedoogakkoord, een Lenteakkoord, een Woonakkoord en vier wetsvoorstellen is dan eindelijk een verhuurderheffing voor de komende jaren tot stand gebracht. Daarbij gold dat de genoemde akkoorden ook nog eens nauw samenhingen met andere akkoorden. De meeste akkoorden zijn uiteindelijk toch te herleiden tot het feit dat het kabinet niet over een meerderheid in de Eerste Kamer beschikt. Sommigen zullen de Akkoorditis als een zegen voor het land zien. Alleen breed gedragen besluiten zullen de gang door beide Kamers overleven, met als gevolg dat zeer controversiële onderwerpen als de strafbaarstelling van illegaal verblijf het waarschijnlijk niet zullen halen. De vraag is echter wel hoe lang het vol te houden is op deze manier politiek te bedrijven. De hele gang van zaken vreet energie. Bovendien wordt onvermijdelijk de rol van de Eerste Kamer uitgehold. Wie als minister of Tweede Kamerlid betrokken is geweest bij slopende onderhandelingen over gedetailleerde akkoorden kan terecht weinig waardering opbrengen voor senatoren met schone handen die vanuit de ivoren toren op zichzelf even terechte kritiek leveren. Nemen ook de senatoren aan de onderhandelingstafel plaats, dan dreigt de Eerste Kamer evenzeer een duplicaat van de Tweede te worden. Bovendien zullen partijbonzen nooit toestaan dat Eerste en Tweede Kamerfracties van dezelfde partij uit elkaar gespeeld worden. Misschien moet de oplossing toch gezocht worden in een hervorming van de Eerste Kamer. Wellicht kan daar eens een Constitutioneel Akkoord over gesloten worden?

Dit artikel verscheen eerder op Publiekrecht & Politiek.