Morele principes en bondgenootschappelijke loyaliteit

ANALYSE - Onthullingen over het optreden van Nederlandse soldaten in 2007 in Uruzgan zetten Nederlandse vredesmissies opnieuw op de politieke agenda. Een Expertgroep onder leiding van prof. dr. Cyrille Fijnaut heeft vorig jaar in opdracht van de regering gestudeerd op de voorwaarden waaronder Nederland steun zou moeten geven aan militaire interventies elders in de wereld die niet gedekt worden door het internationaal recht. Jan Schaake schreef voor het Vredesmagazine een artikel het rapport van de Expertgroep.

Tien jaar geleden, in de winter van 2010, verscheen het Rapport van de Commissie Davids, de onderzoekscommissie die de gang van zaken beoordeelde toen de Nederlandse regering in 2003 politieke steun gaf aan de Amerikaans-Britse aanvalsoorlog tegen Irak. Een Kamermeerderheid schaarde zich achter de conclusies van de Commissie en een Extern Volkenrechtelijk Adviseur werd aangetrokken om in voorkomende gevallen een onafhankelijk oordeel te kunnen vellen over de rechtmatigheid van een militaire interventie. Het Rapport fungeerde – zo schreef ik in het commentaar van het VredesMagazine van juni 2017 – als een soort bijbel bij de Kamerdebatten over Nederlandse steun aan de (lucht)oorlogen in Libië, Irak en Syrië. Maar de tijden veranderen.

In april 2017 bombardeerden de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Frankrijk een Syrische luchtmachtbasis als reactie op de inzet van chemische wapens bij een aanval van het Syrische regeringsleger op de stad Douma. Als enige NAVO-lidstaat sprak de (toenmalige) Nederlandse regering – geheel volgens ‘Davids’ – geen politieke steun uit maar toonde “begrip” voor deze actie. Er was immers overduidelijk geen VN-mandaat die dit bombardement rechtvaardigde en in zo’n geval is er ook geen ruimte voor het uitspreken van politieke steun voor die aanval, zo had Davids geleerd.

Opnieuw tegen het licht

Het huidige kabinet zat er een jaar later na een soortgelijke aanval wel mee in z’n maag. Je wilt een loyale NAVO-bondgenoot zijn en je dus niet steeds moeten distantiëren van militaire acties die andere NAVO-lidstaten zonder VN-mandaat uitvoeren. Door de nieuwe VVD-minister van Buitenlandse Zaken, Stef Blok, werd daarom eind april 2019 een Expertgroep onder leiding van prof. dr. Cyrille Fijnaut ingesteld met als opdracht het kabinet te adviseren over twee vraagstukken:

– het geven van politieke steun door het Nederlands kabinet aan interstatelijk geweldgebruik door andere staten zonder grondslag in het internationaal recht;

– of het Nederlandse kabinet zich moet inzetten voor internationale acceptatie van humanitaire interventie als nieuwe rechtsgrond voor interstatelijk geweldgebruik.

Wat betreft die laatste vraag: één lid van de Commissie Davids had in het Rapport een minderheidspositie ingenomen met de stelling dat humanitaire interventie (een militaire interventie om humanitaire redenen en zonder mandaat van de VN) wel degelijk als rechtsgrond gezien zou moeten worden. Misschien, zo hoopte de Nederlandse regering, had deze opvatting onder volkenrechtskundigen inmiddels meer ingang gevonden en als dat zo was, dan hoefde de Nederlandse regering ook minder benauwd te zijn om politieke steun uit te spreken aan de militaire avonturen van haar NAVO-bondgenoten. Precies om deze reden besloot de Expertgroep de volgorde van beide vragen om te draaien.

Gewijzigde situatie?

De Expertgroep schetst eerst de internationale situatie. Het gebruik van interstatelijk geweld is volgens het VN-Handvest slechts toegestaan met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad of in het geval van zelfverdediging. Er is – zo erkent de Expertgroep – inderdaad sprake van een voortgaande discussie over aanvullende rechtsgronden, waaronder humanitaire interventie, maar deze heeft nog niet tot een heldere afbakening laat staan tot enige consensus daarover geleid.

De Expertgroep wijst er verder op dat de afgelopen jaren sprake is van een zelfbewuster optreden van met name Rusland en China op het internationale toneel, waardoor het moeilijker zal worden in de VN Veiligheidsraad overeenstemming te krijgen over militaire interventies. Beide landen zijn wel genegen om klassieke VN-vredesoperaties (peace keeping met blauwhelmen) te ondersteunen en stemden in 2011 zelfs in met een militaire interventie in Libië om burgers te beschermen. Maar nadat de NAVO daar haar hand overspeelde en de interventie toch een regime change bleek te beogen, is van hen een dergelijke instemming niet meer te verwachten. Bovendien blijkt uit de Russische troepenzendingen sinds 2015 naar Syrië (op basis van de door de Nederlandse regering in haar reactie op het rapport als derde rechtsgrond genoemde “uitnodiging van het land waar geweld wordt gebruikt”) dat het bereid is op die manier een eventuele Westerse interventie te voorkomen. De Expertgroep verwacht dat Westerse interventies in de toekomst vaker de voet dwars gezet zal worden.

Met betrekking tot de Responsibility to Protect (in feite de internationale verantwoordelijkheid om burgers te beschermen), die vaak in één adem met humanitaire interventies wordt genoemd, merkt de Expertgroep op dat dit beginsel wel is bevestigd op de wereldtop van de Verenigde Naties in 2005 en dat op dit gebied vorderingen zijn gemaakt, maar dan vooral op het vlak van (ongewapende!) preventie en early warning mechanismen, zodat latere militaire interventies voorkomen kunnen worden.

Feitelijke gevolgen

Interessant is dat de Expertgroep zich hierbij niet beperkt tot het juridische kader, maar ook de effectiviteit van militaire interventies bekijkt. In de praktijk wordt het essentiële vereiste van een ‘redelijke verwachting van succes’ vaak onderschat. Fijnaut schrijft: “Ofschoon een beslissing om ‘iets te doen’ aanvankelijk moreel terecht kan zijn, kan een mislukking ernstige politieke consequenties met zich meebrengen.” Hij stelt dat de interventies in Sierra Leone (2000) en Ivoorkust (2002) in hoge mate succesvol waren, maar dat de interventies in Afghanistan (2001), Irak (2003) en Libië (2011) uitliepen op jaren voortslepende stabilisatieoperaties waaraan in het geval van Libië niet eens werd begonnen.

Het uiteindelijke antwoord op deze eerste vraag bouwt hier op voort. De Expertgroep raadt de Nederlandse regering af om zich in te zetten voor humanitaire interventie als uitzondering op de geldende regels in het Handvest, omdat:

“– het algemene verbod op het gebruik van geweld in internationale betrekkingen een norm is van fundamenteel belang voor de internationale gemeenschap;

– in de voorzienbare toekomst een dergelijk streven waarschijnlijk niet de brede steun van de internationale gemeenschap zal krijgen;

– ervaring leert dat militaire interventies ook negatieve gevolgen kunnen hebben die niet kunnen worden voorzien op het moment waarop die interventies worden gepland;

– het waarschijnlijk is dat zelfs beperkte uitzonderingen zullen worden gebruikt voor doeleinden die oorspronkelijk niet waren voorzien door degenen die ze aanvaardden.”

Kortom: als je zelf gaat zagen aan de in het VN Handvest vastgelegde inperking van geweld, kun je niet verhinderen dat anderen dat ook gaan doen met als mogelijk resultaat dat de hele inperking om zeep wordt geholpen!

De Expertgroep moedigt de Nederlandse regering aan om in plaats van zich op de internationale erkenning van humanitaire interventie te richten, juist binnen en buiten de VN werk te maken van de Responsibility to Protect en de daartoe noodzakelijke (ongewapende) conflictpreventie- en early warning mechanismen.

Juridische gevolgen

Zoals verwacht kan worden ligt de beantwoording van de tweede vraag in het verlengde van die van de eerste. Wel maakt de Expertgroep eerst nog onderscheid tussen steun aan een gewapende actie door het leveren van troepen, wapens en logistiek of louter politieke steun. In het eerste geval zou een land vanwege die steun zelfs aansprakelijk gesteld kunnen worden. In het tweede geval niet en zou je misschien zelfs kunnen zeggen dat het weinig voorstelt.

Maar ook hier maant de Expertgroep tot voorzichtigheid, want ook het uitspreken van politieke steun voor militaire interventies die in strijd zijn met het internationaal recht “houdt het risico van uitholling van de internationale rechtsorde in.” Als er dan al – uit loyaliteitsoverwegingen – politieke steun toegezegd zou moeten worden, zou daar in ieder geval aan toegevoegd moeten worden dat de Nederlandse regering met het land waaraan het die politieke steun verleent van mening verschilt “inzake de gepostuleerde rechtsgrondslag”. Verder waarschuwt de Expertgroep dat dergelijke steun ook toekomstig onrechtmatig gedrag kan aanmoedigen en bijdragen aan een cultuur waarin staten menen dat dit geoorloofd is. En tot slot (met een verwijzing naar het Grondwetsartikel waar Nederland zo trots op is): “De geloofwaardigheid van regeringen die normaal het belang van het internationaal recht benadrukken, zou onder druk komen te staan als zij geregeld op geen enkele manier zouden reageren op het plegen van illegale daden.”

Conclusie

Kortom, het is volkomen terecht dat Nederland zich enkele jaren geleden in de NAVO-top onthield van politieke steun aan het Amerikaans-Brits-Franse bombardement, maar het had haar bondgenoten hier destijds nog wel wat nadrukkelijker op aan mogen spreken. De Expertgroep adviseert de regering om dit niet alleen te doen in voorkomende gevallen waarin steun uitgesproken met worden of niet, maar hier juist ook in vredestijd met de NAVO-bondgenoten over te spreken. Zou Nederland dan toch weer een – ook met het oog op een ander veiligheidsbeleid – ‘gidsland’ kunnen worden?

[overgenomen uit het Vredesmagazine 2021 nr.1]