Evaluatierapport Wfpp: nuttige heroverweging die vragen oproept

ANALYSE - van Prof.Dr. Ruud Koole

De door de minister van BZK ingestelde commissie die de Wet financiering politieke partijen (Wfpp) moest evalueren, heeft recentelijk een mooi, informatief rapport gepubliceerd.

De commissie (Kars Veling, voorzitter; André de Jong, Sarah de Lange en Gerrit Voerman, leden) betrekt al gelijk in de titel van het rapport, ‘Het publieke belang van politieke partijen‘, een duidelijke stelling. Verderop in het rapport (p. 25) wordt die als volgt omschreven: het is ‘een publiek belang dat politieke partijen zo optimaal mogelijk zijn toegerust voor hun rol en functies in het proces van politieke wilsvorming, en dat hun onafhankelijkheid daarbij is gewaarborgd.’

Tussen die optimale toerusting en onafhankelijkheid zit natuurlijk de nodige spanning. De commissie doet een verdienstelijke poging hiertussen het evenwicht te bewaren. Enerzijds meer overheidssubsidie voor partijen (van in totaal 15,1 miljoen euro naar 21,9 miljoen euro), anderzijds zo weinig mogelijk bemoeienis van de overheid met de organisatie- en oriëntatievrijheid van partijen. ‘Verstatelijking’ van partijen moet worden voorkomen, maar tegelijk worden strenge eisen gesteld aan de transparantie van partijen over hun inkomsten.

Dat evenwicht was ook de bedoeling van de Wet financiering politieke partijen, die in 2013 werking trad en die nu door de commissie is doorgelicht. Het rapport is veel meer een heroverweging dan een evaluatie. We vinden nauwelijks gegevens over hoe de wet in de praktijk heeft uitgepakt. Geen informatie, bijvoorbeeld, over wat de partijen de afgelopen jaren nu precies met de subsidie hebben gedaan of welk effect de transparantievereisten hebben gehad op het publieke debat of op het vermogen van partijen om fondsen te werven. Wel het opnieuw doordenken van onderdelen van de wet. Dat laatste is heel nuttig, maar staat los van praktijkervaringen in de afgelopen jaren.

Die heroverweging leidt tot voorstellen om de wet op onderdelen te wijzigen. Zo wordt voorgesteld het vereiste te schrappen van ten minste 1000 leden om in aanmerking te komen voor overheidssubsidie. De PVV ontvangt door dit vereiste tot dusver geen overheidssubsidie. Die eis was al in de voorloper van de Wfpp opgenomen om interne partijdemocratie te bevorderen.

De commissie stelt nu dat indien de wetgever ‘organisatorische eisen’ aan partijen wil stellen, hij dat in een aparte partijwet moet doen. Want dergelijke eisen ‘vloeien namelijk niet voort uit bestaande wetgeving over politieke partijen’, al wordt erkend dat de Kieswet wel degelijk verlangt dat partijen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid zijn als zij onder hun eigen naam aan de verkiezingen willen deelnemen.

Bovendien raakt de 1000-leden eis aan ‘de autonomie van partijen’. Schrappen is daarom het voorstel van de commissie. Daar is op zich iets voor te zeggen, maar de geleverde argumentatie komt gebrekkig over. Als je vindt dat de autonomie van partijen er door wordt geraakt, ligt de suggestie van een aparte partijwet waarin ‘organisatorische eisen’ worden gesteld niet voor de hand. Bovendien is de commissie – om goede redenen – van mening dat de oormerking van subsidies voor wetenschappelijke bureaus en jongerenorganisaties van partijen moet worden voortgezet. Maar daarmee worden toch ook ‘organisatorische eisen’ gesteld?

De ‘autonomie’ van partijen hoeft van de commissie weer minder zwaar te wegen als het gaat om giften aan Nederlandse partijen vanuit het buitenland. Het ‘voorkomen van ongewenste beïnvloeding van partijen en meer in het algemeen van de Nederlandse democratie’ weegt zwaarder dan ‘de relatief kleine inperking van de onafhankelijke positie van de partijen, die deze maatregel met zich meebrengt’ (p. 51).

Als consequentie daarvan zou ook moeten worden overwogen dat Nederland zelf ophoudt met het (indirect) financieren van partijen in het buitenland (p. 46). Dat laatste zou betekenen dat veel programma’s gericht op het ondersteunen van democratiseringsprocessen in het buitenland door Nederland gestaakt zouden moeten worden: geen Matra-gelden meer voor bilaterale projecten van Nederlandse partijen om democratische partijvorming elders te bevorderen; geen Nederlands Instituut voor Meerpartijendemocratie (NIMD) meer die dat multilateraal doet.

Dit internationale terrein wordt dan volledige overgelaten aan bijvoorbeeld Duitse Parteistiftungen of het Amerikaanse NDI. De vraag is of je dat moet willen. Zeker zo belangrijk is de vraag of de vrees voor ‘ongewenste beïnvloeding’ van Nederlandse partijen vanuit het buitenland niet wordt overdreven. En waarom wordt bij mogelijk ongewenste beïnvloeding door grote geldschieters uit het binnenland transparantie voorlopig voldoende geacht en bij big spenders uit het buitenland niet?

Overtuigender is de argumentatie van de commissie om ook het sub-nationale niveau onder het bereik van de Wfpp te brengen, zowel wat betreft de verstrekking van subsidies als met het oog op transparantievereisten. Wat dat laatste betreft had de Raad van Europa (in de zogeheten Greco-rapporten) al eerder gewezen op deze grote lacune in de Nederlandse regelgeving.

De commissie stelt terecht dat de ontwikkeling van lokale partijen (die bij raadsverkiezingen inmiddels in totaal ruim een derde van de stemmen weten te verzamelen) het vasthouden aan subsidiëring van uitsluitend landelijke partijen niet langer rechtvaardigt. Ook lokale partijen moeten kunnen beschikken over subsidies (dat verklaart voor deel de groei van het totaalbedrag aan subsidies), maar daarbij hoort dan ook bij dat zij openheid verschaffen over hun inkomsten.

De manier waarop de commissie de sub-nationale subsidiëring wil organiseren, zal echter nog wel de nodige discussie oproepen. Onderdeel ervan is dat een deel van de totale subsidie direct aan afdelingen van landelijke partijen wordt gegeven; de landelijke partijorganisatie kan dan vervolgens een financiële bijdrage van die afdelingen vragen voor de door hen bij het landelijke bureau afgenomen diensten. Dat zou volgens de commissie het level playing field op lokaal niveau versterken, omdat zowel afdelingen van landelijke partijen als lokale partijen moeten betalen voor diensten (de lokale partijen nemen die diensten dan waarschijnlijk af van koepelorganisaties of gespecialiseerde bureaus).

Of dit echt bijdraagt aan een level playing field valt nog te bezien, maar waarschijnlijk is dat het de organisatie van landelijke partijen op z’n kop zal zetten. Indien landelijke partijen kiezen voor het model van de eenheidspartij met lokale afdelingen (ook de oorspronkelijk federatieve SGP en de CU bewegen zich nu in die richting), waarom zou de overheid door de vorm van subsidiëring dat model dan onder druk moeten zetten? Hoe verhoudt dit zich tot de ‘autonomie’ van de partijen?

Verstandig is het voorstel van de commissie om na Tweede Kamerverkiezingen de hoogte van de subsidies aan partijen wat geleidelijker dan nu het geval is aan te passen. Een belangrijk deel van de subsidies is afhankelijk van het zeteltal in de Tweede Kamer. Door de sterk toegenomen electorale volatiliteit kan de financiële schok dan soms heel groot zijn. Iets meer tijd nemen voor opbouw en afbouw van subsidies, ligt daarom voor de hand.

Ook het verlagen van de drempel waarboven giften openbaar moeten worden gemaakt (van 4500 naar 2500 euro) en het omarmen door de commissie van het beginsel van gelijkheid van kansen bij de vormgeving van subsidiëring van politieke partijen zijn stappen in de goede richting. Dat laatste is bijvoorbeeld in Duitsland en Canada al langer het geval. Sommige partijen kunnen immers eerder op de sympathie van grote kapitaalkrachtige geldschieters rekenen dan andere, en dat kan het democratisch beginsel van ‘one person, one vote’ onder druk zetten.

De commissie constateert weliswaar (p. 51) dat de praktijk in Nederland tot dusver extra maatregelen als het instellen van maximum-bedragen voor giften nog niet noodzakelijk maakt, maar stelt dat dat in de nabije toekomst wel eens het geval zou kunnen zijn. Gelijkheid van kansen op het democratische speelveld is belangrijk genoeg om de vinger aan de pols te houden.

Deze en andere voorstellen laten zien hoe weerbarstig de praktijk van ‘politieke financiën’ is. Het evaluatierapport geeft zeer nuttige informatie over de positie van politieke partijen ’tussen samenleving en staat’ , concludeert dat de Wfpp in zijn algemeenheid goed functioneert, maar bevat duidelijke voorstellen om op onderdelen wijzigingen aan te brengen. Daarmee biedt het een stevige basis voor een goede discussie hierover in het parlement en daarbuiten.

Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.