Overheidssturing in een netwerksamenleving

ACHTERGROND - Hoe kan de overheid in de huidige netwerksamenleving beleid maken dat werkt? Door te kiezen voor netwerksturing, zou je zeggen. Maar de spanning die dan ontstaat met hiërarchische sturing laat zich niet eenvoudig oplossen. Hoe valt het best met die spanning om te gaan, vragen Mark van Twist en Martijn van der Steen van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur zich af.

De hedendaagse samenleving kenmerkt zich door maatschappelijke arrangementen die de vorm hebben van verbonden netwerken. Filosoof Gilles Deleuze spreekt in dit verband over een rizoom: ‘een niet-hiërarchisch en niet-betekenisdragend systeem dat uitsluitend wordt bepaald door een circulatie van toestanden, zonder Generaal, zonder een organiserend geheugen of centrale automaat.’ Voorbeeld bij uitstek is het internet – geen centrum, geen centrale leiding, geen overzicht, geen afbakening en geen eenduidigheid.

In de beleidstaal van de de overheid is de omgang met het maatschappelijk rizoom enigszins misleidend ‘vermaatschappelijking’ gaan heten; alsof het een beleidskeuze betreft die van overheidswege maakbaar is. In de praktijk is vermaatschappelijking, in de zin van burgers en bedrijven of instellingen die ruimte claimen in het publieke domein, publieke taken ter hand nemen en publieke verantwoordelijkheden naar zich toe trekken, geen beleidsoptie of overheidskeuze, maar iets wat die maatschappelijke partijen vanzelf doen – deels daartoe uitgelokt door beleidsmakers, maar zeker ook deels ongestuurd en ongevraagd, op eigen initiatief en ingegeven door eigen ambities.

De dynamica van de maatschappelijke context bepaalt de interventie

Bezien we de samenleving als een rizoom, dan is het beeld van de huidige overheid toch vooral die van de boom: verticaal opgebouwd; aan de top van de hiërarchie een politiek bestuurder die de verantwoordelijkheid draagt voor het handelen binnen de organisatie; een apparaat dat een dienende en uitvoerende rol heeft ten aanzien van de politieke principaal; een strikte taakverdeling en verantwoordelijkheidsbegrenzing; en geslotenheid, in de zin dat prikkels voor handelen niet zozeer van buiten of uit de organisatie zelf komen, maar van bovenaf uit de politieke top. Zo beschouwd is overheidssturing hiërarchische sturing. Kenbaarheid, planning en functionele differentiatie vormen daarin de sleutelbegrippen: dat zijn op zichzelf prima uitgangspunten voor het opzetten van een organisatie, maar in de context van een rizoom niet altijd passend.

De overheid is echter om goede redenen georganiseerd zoals zij is: rechtsstatelijke waarborgen, maar ook het gezaghebbend toedelen van waarden, vereist dat de overheid gebonden is aan regels en verantwoordingsstructuren en verondersteld wordt hiërarchisch te kunnen interveniëren (al was het maar om de openbare orde te handhaven). Dat neemt niet weg dat onze hedendaagse samenleving meer vraagt van een overheid die effectief wil opereren en publieke waarden wil realiseren. De wereld van de boom zal op de ene of andere manier responsief moeten zijn aan de wereld van het rizoom.

Netwerksturing in het maatschappelijk rizoom vereist van overheidswege bijvoorbeeld geen pseudo-planning vooraf, maar een permanente alertheid die zich niet in procedures en checklists laat vangen en die veeleer schuilt in de professional judgement van betrokkenen en de doorgaande interactie tussen hen.

Bestuurlijk opereren tussen rizoom en boom

Netwerksturing verhoudt zich moeizaam tot de wereld van de klassieke bureaucratie en de dominante logica van het bestuur. In de bestuurlijke praktijk zijn uiteenlopende strategieën te onderkennen om die spanning wellicht niet op te lossen maar in ieder geval wat beheersbaar te maken.

Een eerste strategie is compartimenteren: netwerksturing wordt schijnbaar vrij ‘onschuldig’ en ‘onschadelijk’ gemaakt door het voor te stellen als van toepassing op slechts een klein onderdeel van het takenpakket van de overheid. De reikwijdte en impact worden in deze strategie gerelativeerd door netwerksturing nadrukkelijk ‘in de schaduw van de boom’ te positioneren: als iets voor de meer apolitieke en maatschappelijk minder betekenisvolle beleidsonderwerpen. Het risico is hierbij dat men netwerksturing slechts als ‘iets extra’ of als ‘iets leuks’ ziet dat al snel sneuvelt in tijden van heroverwegingen en doorlichting van de organisatie.

Bij combineren wordt netwerksturing gezien als onderdeel van een breder pakket aan maatregelen, waaronder zich ook meer hiërarchische interventies bevinden. Inzet vindt plaats onder het motto dat geen instrument onbenut mag blijven om maatschappelijke problemen te lijf te gaan. Een risico is hier wel dat de voorgestelde mix aan maatregelen uiteindelijk niet goed werkt – bijvoorbeeld als hiërarchische interventies de horizontale samenwerking onder druk zetten.

Een derde strategie is conditioneren: netwerksturing wordt tot op zekere hoogte en tot op een bepaalde niveau ‘gedoogd’. Men stelt voorwaarden die de critici moeten geruststellen: ‘we geven eerst het netwerk een kans, en als ze er onderling niet uitkomen grijpen we top-down in’. De wereld van de boom wordt hier als ‘stok achter de deur’ gebruikt om netwerksturing een kans te geven. Risicovol wordt deze strategie als de roep om het hanteren van de stok achter de deur al te snel klinkt waardoor netwerksturing geen kans krijgt.

Confronteren is de vierde strategie, waarbij men expliciet beargumenteert waarom netwerksturing de enige reële optie is om resultaten te bereiken en te verantwoorden. Tegenstanders of twijfelaars worden dan niet gerustgesteld maar juist geconfronteerd met de relatieve waarde van de eigen denkbeelden. Risico hiervan is dat de confrontatie uiteindelijk nadelig uitpakt voor de aanhangers van netwerksturing, want de wereld van de boom eist nu eenmaal dat er sprake is van op het oog heldere doelstellingen en politiek verantwoordbare activiteiten.

Gegeven de risico’s van de voorgaande opties laat zich in de praktijk vaak nog een strategie onderkennen, namelijk die van het camoufleren: wat moeilijk is, wat onzeker is en wat onvoorspelbaar is, wordt niet als zodanig benoemd, maar juist voorgesteld in de taal van de boom. Men kiest dan voor het stellen van ambitieuze targets en het aankondigen van stevige acties, maar wel in de wetenschap dat het hier vooral een verbale stevigheid en stoerheid betreft die in de praktijk van het maatschappelijk rizoom altijd slechts van beperkte waarde zal blijken. Zo ontstaat aan de ‘achterkant van beleid’ ruimte voor netwerksturing; risico is nu wel weer dat achteraf vragen kunnen komen als de gestelde targets niet worden gehaald.

De tijd zal leren welke van deze strategische opties bestendig genoeg is voor de overheid van de toekomst.

Prof. dr. Mark van Twist is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en decaan en bestuurder van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in Den Haag. Dr. Martijn van der Steen is directeur van de denktank bij hetzelfde instituut.

  1. 1

    Het is een aardig stuk, maar het zou een slagje aardser moeten. Ik zeg dat omdat ik 25 jaar van mijn ambtelijke bestaan in dit spanningsveld heb gewerkt.
    Maatgevend zijn inderdaad de dimensies en rolverdelingen die door Luhmann zijn aangeduid: boven en onder, doelen en middelen.
    Boven bevindt zich de politieke top die doelen vaststelt, onder bevindt zich de ambtelijke organisatie die de middelen zoekt en die aanwendt.
    Maar dat is niet het hele verhaal: de ambtelijke organisatie heeft ook kennis van het werken van de wereld buiten de bestuurlijke hierarchie en moet die kennis ook actief verwerken en gebruiken.
    Dat heb ik ook gedaan, door relaties met belangenorganisaties te onderhouden, actief te zijn als burger, etc…
    Op het spanningsveld dat dan ontstaat gaan de auteurs niet in. Je krijgt vraagstukken over:
    – is deze organisatie representatief?
    – word ik gebruikt voor een spel om de knikkers?
    – is er spanning tussen de maatschappelijke doelen en het bewustzijn van mijn politieke bazen?

    Dit soort vragen krijgt de ambtenaar, die relaties tussen het bestuurlijke systeem en de omringende wereld onderhoudt. Ik heb wel eens brieven geschreven, die ik zelf later moest behandelen in mijn rol als ambtelijke ondersteuner.
    Het kan ook problemen geven met de loyaliteit: de ambtenaar is tenslotte ingehuurd om zijn politieke baas te steunen en uit de wind te houden, maar moet ook bijdragen aan de realisatie van maatschappelijke waarden.
    Daarover gaat het stuk niet, maar dat moet ons bezighouden. Al jaren hebben we voortdurend geleerde adviesgroepen, die ons voorhouden hoe de overheid moet worden georganiseerd.
    Maar zelden wordt aandacht besteed aan de problemen die zich in de interacties tussen de hierarchische bestuurlijke organisaties en maatschappelijke netwerken voordoen.