What is wrong with the European Commission?

ANALYSE - The authority of the European Commission is waning. Why?

The European Commission, a crucial EU institution, is beset with difficulties. It is popular with neither governments nor voters. Twenty years ago, many people looked to the Commission to set the EU’s agenda and take the lead in managing crises. But few people expect the Commission to play that role today.

Ever since the time when Jacques Delors ran the Commission (1985 to 1995), its authority vis-à-vis EU governments has been waning. The member-states – and especially the big ones – have sought to constrain an institution that they consider over-mighty.

The Lisbon treaty, in force since 2009, created two important institutional innovations: the permanent president of the European Council, a post now occupied by Herman Van Rompuy; and the European External Action Service (EEAS), a body now led by Catherine Ashton. Both of these carry out some tasks that the Commission used to do and have contributed to its sense of insecurity.

Focus on technical role

Paradoxically, the euro crisis has led to the Commission gaining unprecedented formal powers – on the surveillance of national economic policies – but further eroded its standing and credibility. National governments have provided the money for helping countries in trouble, so they set the terms for bail-outs. The Commission has had to leave the high politics to the European Council, and often to a few key governments, while focusing on its subordinate though important technical role.

The eurozone’s travails have accelerated a longstanding shift in the nature of EU governance. The EU used to take few executive decisions that were politically salient. The Commission proposed laws and regulated, while the Council of Ministers and European Parliament passed laws. Both the Commission and the Council acted, from time to time, as an executive – for example the former blocked corporate mergers and the latter imposed sanctions on countries in other parts of the world.

But the euro crisis has drawn the EU into taking increasingly political executive decisions. The EU has forced heavily-indebted counties to cut budget deficits, pass painful reforms and wind up banks. The Commission may propose such measures, but only eurozone prime ministers or finance ministers have the authority to take these decisions.

Personalities

These are long-term trends, but personalities also matter. The current ‘college’ of commissioners contains few heavyweight politicians. Within the Commission, Barroso is a strong leader who dominates his colleagues; given the number of commissioners – one for each of the 28 member-states – he may have no choice but to rule with a firm hand. But outside the Commission, some governments complain about what they perceive as weak leadership. During Barroso’s second term as president, which started in 2009, Berlin, Paris and London have become more critical of the Commission. Even some of the smaller member-states, traditionally allies of the Commission, complain about it more than they used to.

A number of governments accuse the Commission of failing to prioritise; of implementing new initiatives too slowly; or of focusing insufficiently on fixing the eurozone. Some of this is unfair: the politicians who criticise the Commission for not coming up with relevant solutions to the eurozone’s problems are sometimes the same ones who get annoyed when it does propose a big idea, such as eurobonds. And while the Germans have sometimes whinged about the Commission being too soft on countries under surveillance, many others believe that it has been too Germanic in its enthusiasm for budgetary discipline. Evidently, the Commission cannot please everyone.

Diminishing confidence

Two reasons, in particular, explain the member-states’ diminishing confidence in the Commission. First, they argue that the Commission proposes too many detailed rules, particularly in areas such as the environment, food safety and social policy. In May 2013, for example, Polish ministers complained about Commission attempts to regulate the shale gas industry and to ban menthol cigarettes – both of which are popular in Poland. In the same month the Commission proposed banning olive oil in re-usable bottles, but then climbed down after a storm of protest. Earlier in the year, German politicians sharply criticised a Commission proposal to set quotas for women on company boards.

Some senior Commission officials acknowledge that the institution can be over-active. But they blame the increasing sway of the Parliament over the Commission. And that is the second reason why some national capitals have turned against the Commission.

The Parliament has exerted more influence over the second Barroso Commission than the first, and not only because the Lisbon treaty gave it more power. Lobbyists and NGOs find it quite easy to get MEPs to support their projects for new EU rules. The Parliament then puts pressure on commissioners to come up with new directives. They are loath to annoy the Parliament since it can make trouble. Another reason why commissioners like to propose new rules is to justify their existence. The Commission’s secretariat-general works hard to cull what it regards as superfluous legislative proposals, but does not always win arguments against commissioners.

Independence

None of this is to say that that the Commission should ignore the Parliament. That body is better placed than any other to vet the work of commissioners and, working with the Court of Auditors, to criticise their mistakes. Before the appointment of the last two Commissions, the Parliament played an admirable role in questioning sub-standard commissioners-designate and forcing them to withdraw. Given the Parliament’s powers of co-decision over new laws, the Commission cannot and should not ignore it.

The problem is that over the past four years the Commission has become much closer to the Parliament than to the Council on many issues. The Commission should be accountable to both – it is appointed by governments and approved by the Parliament. But it should also be independent of both.

The politicisation of the Commission is a problem. There has always been some ambiguity over its contradictory roles:  it is a political body that initiates legislation and brokers compromises among the member-states, but also a technical body that polices markets and rules, and negotiates on behalf of the member-states. During the euro crisis the Commission’s technical role has grown, which makes the ambiguity more problematic. When it pronounces, say, that France may be given two further years in which to meet the 3 per cent budget rule, is that the result of objective economic analysis or a reflection of the shifting political climate in national capitals? This ambiguity gives governments and others an excuse to criticise the Commission.

Politicisation can mean favouring political parties. Some socialist politicians claim that the Commission has been over-indulgent of Viktor Orban, the prime minister accused of curtailing political pluralism in Hungary, because his European People’s Party is the leading force in the Commission and the Parliament. There is not much evidence for that particular allegation, but if the Commission becomes too party-political, its ability to carry out technical functions effectively – or in this case, to act as a guardian of liberal democracy – may be compromised.

More interest

Next year’s European elections could accelerate the Commission’s politicisation. Most of the pan-European political parties say they will each designate a candidate for Commission president. After the elections they want the European Council to propose the candidate of the party with the most MEPs as president – and then the Parliament to invest him or her. Were the European Council to propose any other name, MEPs would reject it.

If this scheme works, there might be a bit more interest in the European elections. But it is far from certain that the political parties and the European Council will, in the end, play this game. If they do allow the Parliament to appoint Barroso’s successor, the Commission is likely to become more beholden to the Parliament – and the leading party within it – than is currently the case.

Such an outcome would be alarming, because the EU needs a strong and independent Commission – to consider the wider European interest, draw governments’ attention to long-term trends, propose solutions to pressing problems (whether in the wider EU or the eurozone), work doggedly to deepen the single market, and perform its monitoring role in eurozone governance. As the eurozone integrates, one key task will be to ensure a smooth relationship between the countries inside the euro and those outside it. Decisions made by the eurozone should not damage or fragment the single market.

Measures

So what can be done to strengthen this flagging institution? The most important step requires not a treaty amendment or an institutional reform, but simply an agreement among heads of government. They should decide to reinforce the Commission’s independence by appointing strong figures as commissioners, and above all by ensuring that a heavyweight politician takes on the presidency.

The member-states should mandate the new president and his team to maintain their independence from the European Parliament, and support them in their efforts to do so. After the last European elections the Commission and the Parliament reached an ‘inter-institutional agreement’, covering future legislation and procedures, which gave the Parliament several things that it wanted. The Council of Ministers spurned the opportunity to make this a tripartite arrangement; if it had done, it could have balanced the legislative activism of the Parliament and pulled the Commission closer to it. After the next European elections the three main EU institutions should seek a tripartite accord on the EU’s work programme.

As for reform of the Commission itself, the problem of too many commissioners needs to be tackled. There are not enough important jobs for 28 of them, and with so many people around the table, substantive discussions are almost impossible. The one-commissioner-per-country rule encourages both governments and those they appoint to the Commission to assume – in breach of the treaties – that the job of commissioners is to represent their homeland.

Seniors and juniors

So the next president should divide his or her commissioners into seniors – who could become vice presidents – and juniors. There should be an informal understanding that, though all commissioners are of equal legal status, the senior ones will co-ordinate the work of the juniors in their particular areas of responsibility. The seniors should meet regularly. In the longer run, when the treaties are re-opened, the EU should adopt a system whereby big countries would always have a commissioner (though not necessarily one of the top jobs) and smaller countries would take it in turns.

Another useful treaty change would be to give the European Council the right to sack the Commission. The Parliament has that power and by threatening to use it forced the resignation of the Santer Commission in 1999. If the treaties said that either body could sack the Commission, its equidistance between governments and MEPs would be reinforced. And that would help to give the EU the strong and independent Commission that it needs.

Charles Grant is director of the Centre for European Reform.

  1. 2

    Waar is iedereen? Altijd maar zeiken op de EU, maar als er een keer inhoudelijke voorstellen worden gedaan, dan geeft men niet thuis. Godverdomme, wat kan ik me daar kwaad om maken!

  2. 3

    @2: Ik weiger mee te blijven doen aan een spelletje dat al decennia oneerlijk wordt gespeeld. Maak eerst eens een officieel excuses en stel dat politici een harde integriteit test/controle moeten ondergaan in de tijd dat ze de functie bekleden en maak deze en andere EU-gegevens openbaar en transparant.

  3. 4

    @2: Nou goed dan. Ik zie hier voorstellen gaan in precies de omgekeerde richting van wat ik graag zou willen. Er wordt voorgesteld om het EP meer buiten spel te zetten, ten gunste van de EC en de ER. Zelf zag ik de ER het liefst zo snel mogelijk opgeheven worden, zodat het EP een echt parlement kan worden (zoals we die ook bij lagere overheden kennen) en de EC een regering (die aan het EP verantwoording heeft af te leggen). Wat hier voorgesteld wordt, ligt precies in het straatje van Cameron, maar wat verwacht je ook van een Britse denktank?

  4. 5

    @1: Een kleiner aantal Commissieleden is inderdaad een goed idee. Maar niet eenvoudig in een constructie die zo gedomineerd wordt door landenbelangen. Wat mij betreft krijgen we een meer onafhankelijke commissie die daarboven gaat staan en die je kunt vergelijken met een regering, dus gebaseerd op meerderheden in zowel het Europese Parlement als de Raad. Zo’n regering kan dan al naargelang de politieke barometers een bepaalde kleur krijgen. Meer politiek dus dan technocratisch, zoals het er nu uitziet. Dat zal de betrokkenheid van burgers ook doen toenemen. Zo’n regering moet dan conform het voorstel hierboven ook naar huis gestuurd kunnen worden als er geen vertrouwen meer is. Maar je zult hoe dan ook een “tripartite” structuur houden. De EU is van zowel staten (vertegenwoordigd in de Raad) als burgers (vertegenwoordigd in het Parlement).
    Een aantal verbeteringen is overigens zonder verdragswijziging op korte termijn uitvoerbaar, zie het voorstel van GroenLinks: http://europa.groenlinks.nl/meer-democratie-europese-unie

  5. 6

    Persoonlijk vind ik de structuur van het Nederlandse parlement zo slecht nog niet. Dus: het Europarlement uitbreiden met een “Eerste Kamer”, waarvan de leden vertegenwoordigers zijn van de lidstaten (op welke manier zoeken ze maar uit: ministers zelf of representanten), maar op op die maner komen de lidstaten aan hun trekken en kan de Europese ministerraad worden afgeschaft, en de EC verkleind worden.

  6. 7

    Dus 1700 jaar na Diocletianus wil de schrijver een soort van tetrarchie binnen de EC invoeren (maar dan 28 koppig). Beter goed gejat dan… Maar het probleem dat deze schrijver niet lijkt te onderkennen is de paradoxale situatie dat ‘de burger’ de EU te weinig democratisch vindt, maar aan de andere kant minder bevoegdheden aan de EU willen toekennen. Het eerste zou inhouden dat het parlement een sterkere positie krijgt terwijl het tweede de positie van de EC en de ER in stand zou willen houden.
    Immers, de lidstaten willen niet meer democratische macht in Europa. De lidstaten willen vooral de nationale belangen vertegenwoordigen: Doet uw nationale regering niet wat u wilt, dan zal zij u ook niet dienen in de EU.
    De enige oplossing is een, zoals hiervoor al voorgesteld, dualistisch systeem. Het parlement krijgt een controlerende en corrigerende taak ten opzichte van een regerende EC. Europa moet zich verder alleen bezig houden met Europese zaken en de Europese burgers en niet zozeer met nationale belangen. Voorwaarde lijkt me dat er een federaal verdrag moet komen waarin duidelijk vastgelegd wordt hoe nationale van supranationale invloedsferen worden onderscheiden. Maar het woordje ‘federaal’ zal bij 90% van de Europeanen wel verkeerd vallen.

  7. 8

    Persoonlijk zie ik het liefst een afschaffing van het EP, aangezien er geen Europese epos bestaat. Tevens bestaan er geen Europese kandidaten, wat het hele circus eigenlijk onzinnig maakt en de facrto geen parlement.

    Ook de Commissie mag zwaar veranderen. In plaats van de poltieke rol die ze altijd al vervult heeft, dient het gewoon een ministerie te worden. Een club ambtenaren die nekel uitvoeren en trouw zijn aan hun bewindspersonen.

    En met die bewindspersonen komen we aan bij de ER. Die moet alles beslissen, via ministers, abbasadeurs of ambetelijke gezanten. Als vertegenwoordigers van de staten zal het proces vele malen democratiser worden, aangezien de mister in kwestie wel wordt beoordeeld door z’n eiegen parlement. Zonder een meerderheid thuis, geen afspraken in Brussel. Een ander voordeel hierbij is dus dat het hele Europese proces beter te sturen is zodoende en de macht van de internationale lobby wordt beperkt.

    Al met al moet het werkleijk een intergouvernmentele aangelegenheid worden ter ondersteuning van de staat, niet ter vervanging van staat en democratie.

  8. 10

    @9:

    nationale kandiaten die op een nationale platform strijden voor nationale stemmen is geen Europese volksvertegenwoordiging. Grapjas haha

  9. 11

    @10: Dat het niet perfect functioneert weet ik ook wel. Maar het is wel het meest democratische orgaan dat we hebben in de EU. Dat moeten we versterken en verbeteren en dus niet afschaffen.

    Kind / badwater.

  10. 12

    @11:

    Kind/Badwater/Onzin.

    Het EP is helemaal niet het meest democratisch, dat zijn de ministers die gesteund worden door een meerderheid in hun kamers.

    Maar voor verder functioneren van het EP is de afgelopen week wel genoeg actualiteit geweest, vind je niet?

  11. 13

    @12: De ministers vertegenwoordigen hun land, maar dat werkt ook de andere kant op: als regeringslid kan een minister een andere mening hebben dan de parlementaire meerderheid van zijn land. Hij of zij kan baat hebben bij een besluit dat afwijkt van dat laatste.
    Maar jouw idee werkt in zoverre dat het de Europese besluitvorming sterker naar de nationale verkiezingen toe haalt, als een nationale politicus erop afgerekend kan worden.

  12. 14

    Wat mij betreft stappen we inderdaad af van dat districtenstelseldenken. Nederland is Nederland en Europa is Europa. Voor Nederland spelen heel andere dingen dan voor Europa. Dan wil ik niet dat ik met mijn Nederlandse stem ook ineens mijn Europese stem bepaal.