Waar voor ons belastinggeld?

Waar zijn de hogere uitgaven voor zorg, onderwijs en politie terechtgekomen, en zijn de ingezette middelen wel doelmatig en doeltreffend ingezet? Het SCP-rapport over de besteding van extra belastinggelden in deze sectoren deed veel stof opwaaien. De auteurs gaan hieronder in op de uitkomsten en de kritiek. Een gastbijdrage van de auteurs van het rapport, Bob Kuhry, Ab van der Torre en Evert Pommer.

Op 12 januari bracht het SCP een publicatie uit over de ontwikkeling van de kosten, het personeel en de productie van een zestal publieke diensten: primair onderwijs, voortgezet onderwijs, ziekenhuiszorg, verpleging en verzorging, politie en rechtspraak. Het idee achter dit rapport is om de paradox uit te werken tussen enerzijds de stijging van de overheidsuitgaven en anderzijds de gelijkblijvende of teruglopende kwaliteit en tevredenheid. Waar zijn de hogere uitgaven terecht gekomen, en zijn de ingezette middelen wel doelmatig en doeltreffend ingezet? Om dit soort vragen te beantwoorden is de kostenontwikkeling in een aantal onderliggende componenten ontleed (zie de tabel). Met name bij het basisonderwijs, de politie en de rechtspraak bleken de reële (voor inflatie gecorrigeerde) kosten en de omvang van het personeel veel sneller toe te nemen dan de productie. In mindere mate gold dit ook voor voortgezet onderwijs en intramurale verpleging en verzorging.

Behalve naar de productie is ook gekeken naar de objectieve en naar de door gebruikers ervaren kwaliteit en de doeltreffendheid van de dienstverlening. In het algemeen is de objectieve kwaliteit gelijk gebleven of verbeterd, de ervaren kwaliteit gelijk gebleven of verslechterd, de doeltreffendheid verbeterd. Hieronder bespreken we per publieke dienst de belangrijkste uitkomsten en gaan we gelijk in op geleverde kritiek.

Basisonderwijs: sterk gestegen kosten, minder productie

Bij het basisonderwijs, dat samen met het speciaal onderwijs het primair onderwijs vormt, stegen de reële kosten in de periode 1998-2009 met 51 procent en de omvang van het personeel met 26 procent, terwijl de productie, gemeten als het aantal naar achterstand gewogen leerlingen, met enkele procenten daalde. De stijging van de reële kosten werd niet alleen veroorzaakt door meer personeel (kleinere klassen), maar ook door hogere salarissen en meer materiële middelen. Bovenop de aanpassing van de lonen aan die in de markt, vond in het basisonderwijs een extra loonstijging plaats van zo’n 1 procent per jaar. Een belangrijk en begrijpelijk argument, dat ook door de minister van OCW wordt aangevoerd, is dat extra loonstijging nodig was om het vak aantrekkelijk te houden voor aankomende en zittende leerkrachten en de concurrentie met andere sectoren aan te kunnen gaan, maar we mogen hiervoor ook wel betere leerkrachten verwachten.

Als belangrijkste opbrengst van het onderwijs gelden voor ons de schoolprestaties van de leerlingen. Volgens een aantal criteria, waaronder de CITO-toets, zijn de prestaties met betrekking tot taalvaardigheid, rekenvaardigheid en andere cognitieve vakken vrijwel gelijk gebleven. Bij het basisonderwijs nam de objectieve kwaliteit, gemeten als het percentage scholen dat aan een aantal procedurele eisen van de onderwijsinspectie voldoet (zoals het aantal gegeven lesuren en het bieden van kwaliteitszorg) toe van gemiddeld 75 procent naar 84 procent. Voorts blijkt dat de waardering van ouders voor het basisonderwijs weliswaar hoog is, maar duidelijk afneemt.

Sommigen vinden dat wij de prestaties van het basisonderwijs onvoldoende meten. Met name de heer Duif, voorzitter van de Algemene Vereniging van Schoolleiders, vindt de maten voor cognitieve vaardigheden (CITO) tekort schieten, omdat deze vakken slechts circa 10 procent tot 15 procent van de activiteiten van de basisschool zouden uitmaken. Niet alleen betwijfelen we dit cijfer, maar wij zijn net als de onderwijsinspectie ook van mening dat de nadruk op vakken als taal- en rekenvaardigheid terecht is omdat zij essentieel zijn voor de voorbereiding van kinderen op hun latere rol in de maatschappij en op de arbeidsmarkt. Bovendien impliceert het aanleren van deze vaardigheden al een belangrijke component van persoonlijke vorming: inzet en concentratie. In tegenstelling tot wat sommigen beweren, geven jaarlijkse verschillen in gemiddelde CITO-scores wel degelijk prestatieverschillen van leerlingen weer.

Voortgezet onderwijs: 46 procent gestegen kosten, 14 procent productiestijging

Ook bij het voortgezet onderwijs zijn de reële kosten sterk gestegen: een toename in de periode 1998-2009 met 46 procent. Dit kwam gedeeltelijk door de stijging van de productie, de met kosten gewogen leerlingen, rekening houdend met de doorstroom en de verlaging van de voortijdige uitstroom. Die productie steeg in deze periode met 14 procent. Het personeelsvolume nam met 29 procent toe. In tegenstelling tot het basisonderwijs was de stijging van het uurloon hier betrekkelijk gering. Bij het voortgezet onderwijs is er wellicht meer instroom van betrekkelijk jong en nog relatief laag ingeschaald personeel.

De rapporten van de Inspectie van het onderwijs laten gemiddeld een lichte stijging zien van het percentage scholen dat aan procedurele eisen voldoet. Maar daar staat een daling van de kwaliteit van de instructie tegenover. Het oordeel van de ouders is positief, maar hun tevredenheid neemt wel duidelijk af.

Verder neemt de stijging van het uitstroomniveau van de leerlingen, die al decennia lang aan de gang is, ook in deze periode nog wat verder toe. Wel zijn er aanwijzingen dat het niveau van de eindexamens in de loop der jaren wat is verwaterd, vooral vanwege de kloof tussen schoolexamen en centraal eindexamen. Hoewel Nederlandse leerlingen het internationaal goed doen, lijken hun scores de laatste jaren wat te verslechteren.

Ziekenhuiszorg: fors gestegen kosten en productie

De kosten van de ziekenhuiszorg zijn de afgelopen decennia fors gestegen. In tegenstelling tot andere sectoren is dat grotendeels toe te schrijven aan een stijging van de productie, niet zozeer door de vergrijzing als wel door grotere medische mogelijkheden om aandoeningen te behandelen. Tegenover de sterke prijsstijgingen voor de middelen stond ook een stijgende productiviteit. De inzet van personeel steeg minder sterk dan de productie. Per saldo wordt in deze sector voor extra geld meer waar geleverd.

Zowel de stijging van de productie als de stijging van productiviteit kan in verband worden gebracht met de liberalisering. Er zijn sterke aanwijzingen dat de extra productie niet ten koste is gegaan van de kwaliteit. De wachtlijsten zijn nagenoeg verdwenen en de gestandaardiseerde sterfte is beduidend afgenomen. Een vraag die wel gesteld kan worden is of het allemaal wel noodzakelijke productie is. Deze vraag knelt te meer daar de stijging van de kosten vooral door de zorgvraag wordt opgestuwd (met 3,6 procent per jaar), waarbij de bevolkingsgroei en de vergrijzing (met 0,9 procent per jaar) maar een beperkte rol speelt.

Verzorging en verpleging: meer productie extramurale zorg

In de periode 1995-2008 nemen de kosten bij de extramurale en intramurale zorg toe: respectievelijk met ongeveer 60 procent en 35 procent. Door de vergrijzing neemt bij beide zorgsoorten de productie ook toe. Bij de extramurale zorg neemt de productie ook toe door een grotere deelname per leeftijdsgroep, terwijl die bij de intramurale zorg is gedaald. Dat houdt verband met het beleid van extramuralisering. Per saldo is ook hier het gebruik meer toegenomen dan je op basis van de vergrijzing zou verwachten, zij het in mindere mate dan bij de ziekenhuizen. De totale stijging van de productie is bij de extramurale ongeveer 80 procent en bij de intramurale zorg slechts enkele procenten.

De afgenomen arbeidsproductiviteit bij de intramurale zorg staat in contrast met de toegenomen arbeidsproductiviteit bij de extramurale zorg, maar hier speelt het onvoldoende verdisconteren van de toegenomen zorgzwaarte mogelijk een rol. De reële kostprijs daalde zelfs bij de extramurale zorg. De kwaliteit van de verzorging en de verpleging lijkt in de waargenomen periode nauwelijks veranderd. Dit zou betekenen dat de kostprijsontwikkelingen niet verklaard kunnen worden door een veranderde kwaliteit.

Politie: 87 procent meer kosten, enkele procenten meer productie

Bij de politie stegen de reële kosten in de periode 1995-2010 met ruim 87 procent, van het personeel met 45 procent, terwijl de productie slechts met enkele procenten toenam. De productie bij de politie hebben wij gemeten als een gewogen optelling van de indicatoren voor opsporing (31 procent) en handhaving (69 procent). De opsporing wordt gevormd door zes categorieën opgehelderde misdrijven, de handhaving bestaat uit vijf deelindicatoren, die betrekking hebben op registraties, meldingen, controles en staandehoudingen. Preventieve activiteiten, zoals werk van wijkagenten, zitten in tegenstelling tot wat de politievakbond ACP stelt, impliciet in de indicatoren voor de handhaving.

Voor zover de beschikbaarheid van cijfers het toeliet, is aangesloten op de indicatoren van het Budgetverdeelsysteem (BVS) voor de verdeling van het politiebudget over de korpsen. Omdat in het rapport de productie centraal staat, zijn bij de opsporing wel de aangiften voor misdrijven uit het BVS vervangen door opgehelderde misdrijven.

Bij de politie zijn weinig gegevens beschikbaar over de objectieve kwaliteit. De waardering van slachtoffers en burgers voor de politie blijft onveranderd matig. Een van de effecten van het politieoptreden is de hoogte van de criminaliteit. Deze is in de laatste periode gedaald. Uit onderzoek weten we echter dat ook de veranderde bevolkingssamenstelling, de groeiende omvang van particuliere bewakingsdiensten, cameratoezicht en de betere beveiliging van winkels, woonhuizen en auto’s hieraan hebben bijgedragen. Bij de betere beveiliging van objecten kan de politie via haar adviserende rol ook indirect een rol hebben gespeeld.

Rechtspraak: 120 procent meer kosten, 30 procent meer productie

De reële uitgaven voor de rechtspraak stegen in de periode 1995-2010 met 120 procent, de personeelssterkte met ruim 60 procent en de productie met ruim 30 procent. Naast de toegenomen productie droegen de volgende factoren in ongeveer gelijke mate bij aan de hogere reële kosten: de gedaalde arbeidsproductiviteit, de hogere reële loonkosten en de hogere reële materiële kosten per eenheid product. De grootste veranderingen vonden bij de rechtspraak plaats voor het jaar 2000. De daling van de arbeidsproductiviteit (18 procent) die in de totale periode 1995-2010 heeft plaatsgevonden, deed zich vrijwel geheel voor in de periode 1995-2000. Inde periode 2000-2010 verandert de arbeidsproductiviteit per saldo niet.

Een belangrijke oorzaak voor de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit is de toegenomen bewerkelijkheid van zaken. Volgens de Raad voor de rechtspraak zijn zaken bewerkelijker geworden door een veranderd procedeergedrag, door toegenomen complexiteit van zaken, door toegenomen taalproblemen, door het beleid om lichtere strafzaken door het OM te laten afhandelen, door het vaker gelijk definitief afdoen van zaken (wat per zaak meer inspanning kost), door de stijging van het aantal getuigenverhoren en de grotere rol van het slachtoffer  in strafzaken. Verder is zwaar ingezet op het verbeteren van de motivering van strafprocessen, en worden meer zaken meervoudig afgedaan.

Conclusies

Een conclusie die je op basis van ons rapport zou kunnen trekken is, dat het beschikbaar stellen van (veel) extra middelen niet voldoende is om bepaalde effecten te bereiken. Bovendien gaan veel middelen op aan nauwelijks te meten kwaliteitsverbeteringen of werkdrukverminderingen (kleinere klassen, meer handen aan het bed), aanpassing van de lonen aan die in de marktsector en extra loonsverhogingen om kwalitatief goed personeel te kunnen blijven aantrekken (basisonderwijs). Ook speelt een rol dat hogere lonen in de marktsector vaak gecompenseerd kunnen worden door arbeidsproductiviteitswinst, maar in de publieke sector niet of nauwelijks. Dat komt mede, maar niet alleen, door de aard van de publieke sector (Baumol-effect).

Zaken die niet met geld te maken hebben, zijn minstens zo belangrijk als beschikbaar gestelde middelen. Bij onderwijs valt dan te denken aan de formulering van duidelijke onderwijsdoelen, modernisering van de kennisoverdracht en betere kwaliteit van de lessen. Bij de politie liggen maatregelen om de bureaucratie te verminderen en de informatieverwerking te verbeteren voor de hand. Bij de zorg valt te denken aan het verwijderen van lichtere vormen van zorg uit het verzekeringspakket of het vragen van hogere eigen bijdragen. Voor een deel van deze verbeteringen is reeds nieuw beleid in gang gezet.

Bob Kuhry, Ab van der Torre en Evert Pommer zijn werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau en auteurs van de publicatie: ‘Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten’.

foto J A S P E R