Op zoek naar een Nederlandse ‘Königsteiner Schlüssel’ – de verdeling van asielzoekers naar Duits voorbeeld

ANALYSE - van Moritz Jesse en Mark Klaassen (eerder verschenen bij het Montesquieu Instituut)

De opvang van asielzoekers staat volop in de politieke en publieke belangstelling. Beelden van het overvolle aanmeldcentrum in Ter Apel, waar soms zelfs mensen op banken of buiten moeten slapen, zijn regelmatig in het nieuws. [1] Vorig jaar oordeelde [2] het Gerechtshof Den Haag dat de opvang van asielzoekers niet voldoet aan de normen die daarvoor worden gesteld in de EU-Opvangrichtlijn. [3]

In deze bijdrage bespreken we de manier waarop in Nederland de opvang van asielzoekers is georganiseerd. We vergelijken die vervolgens met de praktijk in Duitsland waar door een transparant verdelingsmechanisme, de zogenaamde ‘Königsteiner Schlüssel’, de problemen waar we in Nederland tegenaanlopen niet voorkomen.

We concluderen dat, mede gezien de zeer stroeve politieke besluitvorming met betrekking tot de Spreidingswet, Nederland waardevolle lessen kan leren uit de Duitse praktijk om zo de discussie over asielopvang te depolitiseren.

Organisatie van asielopvang in Nederland

De opvang van asielzoekers in verschillende opvangmodaliteiten wordt georganiseerd door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan, waarvan het Ministerie van Justitie en Veiligheid zowel de opdrachtgever als de toezichthouder. De verschillende opvanglocaties van het COA zijn altijd gevestigd in een bepaalde gemeente.

Daarom moet het COA afspraken maken met de gemeente over de vestiging van opvanglocaties. In bestuursovereenkomsten worden tussen gemeenten en COA afspraken gemaakt over alle aspecten die te maken hebben met het bieden van opvang aan asielzoekers in de betreffende opvanglocaties. Het COA is dus afhankelijk van de bereidheid van gemeenten om in bestuursakkoorden afspraken te maken over asielopvanglocaties.

Al geruime tijd staat het stelsel van opvang aan asielzoekers onder een dermate hoge druk dat het COA op de beschikbare opvanglocaties niet kan voorzien in de vraag naar asielopvang. Daarom is er bij het verhoogd aantal asielzoekers in de periode tussen 2014 en 2016 besloten tot het inrichten van (crisis)noodopvanglocaties.

Hoewel het aantal asielzoekers na 2016 sterk is afgenomen, bestaat deze systematiek nog steeds. (Crisis)noodopvang is bedoeld als noodoplossing indien er te weinig reguliere opvangplaatsen zijn. Het vinden van voldoende (crisis)noodopvanglocaties is belegd bij de vijfentwintig veiligheidsregio’ [4] en niet bij het COA. [5]

De bestuurlijke manier waarop de asielopvang is georganiseerd maakt het voor de verantwoordelijke bewindspersoon uiterst complex om voldoende opvangplekken te realiseren. Het COA heeft moeite bij het vergroten van het aantal reguliere opvangplekken omdat het daarvoor afhankelijk is van de bereidheid van gemeenten om te voorzien in geschikte opvanglocaties. De gemeenten zijn niet alleen in overleg met het COA, maar ook met de veiligheidsregio’s, die bovendien samen met de gemeenten de opdracht hebben om te voorzien in de opvang van Oekraïense ontheemden.

Een belangrijk struikelblok bij het organiseren van voldoende reguliere opvangplaatsen is daarmee dat het COA afhankelijk is van de vrijwillige medewerking van gemeenten. Dit staat in scherp contrast met de verdeling van statushouders over de gemeenten. Daarbij geldt er een wettelijke taakstelling die is gebaseerd op de prognose van het aantal statushouders en het aantal inwoners van gemeenten. [6]

Hoewel dit niet geheel zonder problemen verloopt [7], is de manier van verdeling van statushouders wel helder. Daardoor is het COA bij de uitplaatsing van statushouders niet afhankelijk van de vrijwillige medewerking van gemeenten.

Om een stabieler kader te bieden voor de verdeling van asielzoekers over de gemeenten, is er een wetsvoorstel ingediend om te komen tot een vorm van een wettelijke taakstelling voor het bieden van asielopvang in de gemeenten. [8] Het wetsvoorstel, ook wel de Spreidingswet genoemd, creëert een verplichting voor gemeenten om mee te werken aan asielopvang.

Anders dan bij de uitplaatsing van statushouders voorziet de wet echter niet in een concrete taakstelling voor gemeenten, maar in een complexe systematiek van bestuurlijke onderhandelingen waarin de opvangbehoefte eerst wordt verdeeld over de provincies.

Daarna wordt er een indicatieve verdeling per gemeente gemaakt, waarna de verantwoordelijke minister via een verdeelbesluit de provinciale opgave belegt bij bepaalde gemeenten. De verdelingssystematiek waar de spreidingswet in voorziet is complex en zorgt voor een lang besluitvormingsproces. [9] Aan de andere kant zou de Spreidingswet voor het eerst zorgen voor een taakstelling voor gemeenten, waardoor het COA in veel mindere mate afhankelijk wordt van de vrijwillige medewerking van gemeenten bij het mogelijk maken van opvanglocaties.

De Spreidingswet is op 10 oktober 2023 aangenomen door de Tweede Kamer. [10] Inmiddels is het wetsvoorstel aanhangig bij de Eerste Kamer. Deze is voornemens om het wetsvoorstel op 16 januari 2014 plenair te behandelen, en om er op 23 januari 2024 over te stemmen. Er zijn twijfels bij de vraag of het wetsvoorstel de stemming in de Eerste Kamer zal overleven.

De verdeelsleutel in Duitsland

Omdat het in Nederland kennelijk heel ingewikkeld is om de verdeling van asielopvang bestuurlijk te organiseren, maken wij hier de vergelijking met hoe hier in Duitsland mee wordt omgegaan. Duitsland is een Bondsrepubliek met zestien federale deelstaten.

In 1949 besloten West-Duitse deelstaten van de nieuwe Bondsrepubliek hoe gezamenlijke baten en lasten te verdelen. Destijds ging dat over de verdeling van de financiering voor voor wetenschappelijk onderzoek over wat uiteindelijk elf (twaalf met West-Berlijn meegerekend) deelstaten werden. Sindsdien bepaalt de toen ontwikkelde formule, welke bekend staat als de ‘Königsteiner Schlüssel’ (de sleutel van Königstein), hoe zowel de baten als de lasten en kosten gezamenlijk moeten worden gedragen in het Duitse Federalisme.

De sleutel wordt jaarlijks nieuw berekend op dezelfde manier op basis van het aantal inwoners en de belastinginkomsten per deelstaat. Momenteel voorziet de Königsteiner Schlüssel er bijvoorbeeld in dat Noordrijn-Westfalen aanspraak maakt op 21% van alle kosten en baten, het rijke Baden-Württemberg 13%, en een stadstaat als Hamburg 2,6%.

Deze verdeling tussen de deelstaten bepaald automatisch ook hun verantwoordelijkheid voor de opname van asielzoekers en vluchtelingen. De Duitse wet bepaald namelijk dat de deelstaten overeenkomstig hun aandeel overeenkomstig de Königsteiner Schlüssel verantwoordelijk zijn voor de opname, administratie, opvang, huisvestiging, en verzorging van asielzoekers en vluchtelingen. Opname en registratie in het systeem gebeurt decentraal via de deelstaten. Vervolgens wordt er op deelstaatniveau in de meeste deelstaten opnieuw een verdeling per stad of district gemaakt via het opnamesysteem voor asielzoekenden EASY.

De Duitse systematiek van de verdeling van de lasten van asielopvang is niet zaligmakend. Ook in Duitsland kan het gebeuren dat door een groter aantal asielzoekers dan verwacht het opvangstelsel en de asielprocedure onder druk komt te staan. Maar de Königsteiner Schlüssel voorziet in een transparant verdeelmechanisme dat voorkomt dat er onduidelijkheid bestaat over welke deelstaat verantwoordelijk is voor de opvang van een asielzoeker. Door de decentrale opvang en automatische verdeling zijn Nederlandse toestanden domweg niet mogelijk.

Conclusie

In het kader van de EU-Opvangrichtlijn zijn de lidstaten ervoor verantwoordelijk dat aan de normen voor asielopvang zoals die in de Richtlijn staan wordt voldaan. De manier waarop dit wordt georganiseerd is verder aan de lidstaten. De asielopvang in Nederland voldoet momenteel niet aan de eisen uit de EU-Opvangrichtlijn.

De reden dat de opvang niet aan de normen voldoet is het gebrek aan capaciteit in de ‘reguliere’ asielopvang door het COA. Eén van de oorzaken daarvan is de bestuurlijke manier waarop de verdeling van asielzoekers over Nederland is verdeeld, waarbij het COA afhankelijk is van de vrijwillige medewerking van de gemeenten.

Door de decentralisatie van de opvang is er in Duitsland niet één opvanglocatie waar alle aandacht op is gericht, zoals in Nederland wel het geval is bij het aanmeldcentrum in Ter Apel. Daardoor is er geen sprake van een gemeente die symbool komt te staan voor falend beleid.

De duidelijke verdeelsleutel zorgt er in Duitsland voor dat er weinig tot geen discussie is over de verplichtingen die de afzonderlijke deelstaten (en gemeentes in de deelstaten) hebben in het kader van asielopvang. Door een transparante en stabiele verdeelsleutel is de mate waarin deelstaten, steden en districten de verplichting hebben om te voorzien in asielomvang feitelijk gedepolitiseerd.

Nederland staat bekend om het ‘poldermodel’, waarbij alle betrokken bij besluitvorming bereid zijn om een compromis te bereiken dat in het gezamenlijk belang is. Daardoor ontstaat er ‘draagvlak’ ontstaat voor beleid. Het ontbreken van een transparant verdeelmechanisme voor asielzoekers over de gemeenten zorgt ervoor dat dit poldermodel wordt ondermijnd. In plaats van met elkaar aan tafel te zitten staan de staatssecretaris, de veiligheidsregio’s, het COA en de gemeenten regelmatig tegenover elkaar. Vanuit Duits perspectief oogt dit heel on-Nederlands.

In het federale Duitsland is dit al heel lang geleden geregeld. De Nederlandse politiek gedraagt zich als een struisvogel. Iedereen begrijpt dat het nodig is om transparante en heldere afspraken te maken over de verantwoordelijkheid voor de verdeling van asielzoekers. Dit staat los van de vraag of er iets gedaan kan worden aan het aantal asielzoekers dat naar Nederland komt.

De aanstaande behandeling in de Eerste Kamer zal laten zien of het de politiek inderdaad menens is om orde op zaken te stellen in de asielopvang. Wij menen dat de wijsheid in dit geval uit het oosten komt, en roepen op tot het vinden van een Nederlandse ‘Königsteiner Schlüssel’.

Dit artikel van Dr. Moritz Jesse (Jean Monnet Professor / MIND-EU project / Universiteit Leiden) en Dr. Mark Klaassen (Universitair docent immigratierecht / Universiteit Leiden) verscheen eerder bij het Montesquieu Instuut.

Noten:

[1] Zie bijvoorbeeld: ‘Statushouders versneld naar hotels vanwege ‘kritieke situatie’ Ter Apel, NOS Nieuws, 12 december 2023.

[2] Gerechtshof Den Haag 20 december 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:2429, AB 2023/75 m.nt. Rodrigues, JV 2023/156 m.nt. Barkhuysen en Van Emmerik.

[3] Richtlijn 2013/33/EU tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (herschikking).

[4] Verenigd in het Veiligheidsberaad.

[5] Zie Adviesraad Migratie, Pieken en Dalen: Naar een duurzaam systeem voor opvang van asielzoekers en huisvesting en integratie van statushouders, 2017.

[6] Zie de Huisvestingswet 2014.

[7] Zie bijvoorbeeld VNG, Tot eind 2023 nog bijna 13.000 statushouders te huisvesten, 10 november 2023.

[8] Zie het dossier van van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

[9] Zie, voor een kritische beschouwing op de spreidingswet, Adviesraad Migratie, Advies over Wet gemeentelijk taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, 2022.

[10] Zie, voor het gewijzigd wetsvoorstel, Kamerstukken I 2023/24, 36333 Nr. A.