Oorlogsverklaringen zijn geen oorlogsverklaringen

COLUMN - Kort geleden verklaarde Rutte in navolging van Hollande, dat we in oorlog zijn met IS. Beroemd zijn uit eerdere jaren ook al de uitspraken van Bush over de ‘war on terror’. Hoe zit het nu met oorlogsverklaringen of verklaringen dat we in oorlog zijn? Zijn we dan ook echt in oorlog, of staat er niet wat er staat?

De Nederlands grondwet

Een jurist kijkt natuurlijk meteen naar de grondwet of de wet om te zien wie er eigenlijk bevoegd is om oorlog te verklaren. Artikel 96 van onze grondwet bepaalt dat het Koninkrijk niet in oorlog wordt verklaard dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal die daartoe in verenigde vergadering bijeenkomen en besluiten. En sinds Prinsjesdag is er geen verenigde vergadering meer geweest, en ook is er nergens een koninklijk besluit te vinden met een oorlogsverklaring.

Dan kan Rutte dat dus niet hebben bedoeld, en blijft over dat hij het woord oorlog in een overdrachtelijke betekenis heeft gehanteerd of in een betekenis dat IS in oorlog is met ons, of dat we een gewapend conflict hebben, niet zijnde een oorlog. Dat conflict is er, en dat vechten we vooralsnog uit met F 16’s en wel boven Irak, ingevolge art. 100 grondwet (handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde met militaire middelen buiten het grondgebied van het Koninkrijk).

Dat hele idee van oorlogsverklaringen is überhaupt wat achterhaald; de laatste vijftig jaren zijn er in de wereld toch veel grootschalige militaire conflicten geweest en erg weinig oorlogsverklaringen. Die voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal kwam er overigens pas in 1922! Tot dan toe verklaarde de Koning oorlog en gaf kennis van zijn oorlogsverklaring aan de Staten-Generaal.

Verenigd Koninkrijk

In het Verenigd Koninkrijk is het eveneens de monarch (lees: de premier) die de oorlog verklaart, en daarvoor overigens geen voorafgaande toestemming behoeft. Dat lijkt inmiddels anders te zijn voor buitenlandse militaire missies die inmiddels wel voorafgaand aan instemming door het House of Commons worden voorgelegd. Op 2 december 2015 stemde dat Huis in met missies tegen IS in Syrië. In 2013 verloor Cameron daarover nog een stemming in het House of Commons met als gevolg dat er toen ook geen missies plaatsvonden. Kortom, er is de groei van een nieuw gebruik dat militaire missies alleen mogen plaatsvinden na voorafgaande instemming. Of dat ook geldt voor een échte oorlogsverklaring weten we niet, maar mag denk ik wel worden aangenomen.

Frankrijk
Naar Frans recht moet een oorlogsverklaring berusten op een machtiging door het parlement. Maar voor militaire operaties in het buitenland behoeft het parlement slechts te worden ingelicht. En die inlichtingen mogen wel leiden tot een debat, maar niet tot een stemming! In die gevallen van een militaire missie die langer duurt dan 4 maanden dient de regering wel parlementaire instemming te vragen.

Verenigde Staten van Amerika

In de VS is de oorlogsverklaring het meest vergaand gedemocratiseerd: dat recht komt volgens de grondwet namelijk alleen aan het Congres toe! Maar ook bij de VS hebben militaire conflicten de oorlogsverklaring vervangen. En daarbij heeft de President, als ‘commander in chief’, het voortouw! Om parlementaire invloed op militaire buitenlandsemissies te krijgen heeft het Congres de War Powers Act/ Resolution aanvaard, zelfs over het veto van de toenmalige President Nixon. Die wet ziet op rapportages door de president aan het Congres en de mogelijkheid voor het Congres om aan en missie een einde te doen maken. Het succes van deze procedures is echter zeer wisselend; wel is het zo dat Presidenten (informeel) steun zoeken voor grootschalige operaties, net zoals in Nederland via art. 100 grondwet ook een zo breed mogelijke steun wordt nagestreefd. En tenslotte heeft het Congres de ‘power of the purse’ en dat maakt dat een President er wijs aan doet enige steun te verwerven!

Duitsland

De Duitse grondwet wijkt om historische redenen af van de andere grondwetten; er is geen bevoegdheid voor een oorlogsverklaring, maar alleen voor een staat van verdediging. Die staat dient te worden afgekondigd door de Bundestag met een 2/3 meerderheid. Na zo’n verklaring wordt de Bondskanselier commandant van het leger! Voor buitenlandse militaire missies voorziet sinds 1994 een wet erin dat het parlement voorafgaand toestemming moet geven. Ook mag de Bundestag verlangen dat een militaire missie wordt beëindigd.

Kortom, grondwettelijk kennen veel landen de oorlogsverklaring, maar is die procedure welhaast obsoleet en vervangen door parlementaire inspraak/consultatie/instemming bij militaire buitenlandse missies. Of we nu wel of niet grondwettelijk gezien echt in oorlog zijn of niet, voor de toepasselijkheid van internationale normen mag worden aangenomen dat die ook van toepassing zijn op militaire operaties zonder formele oorlogsverklaring.  De waarde van art. 96 grondwet is daarmee zeer betrekkelijk; effectiever is de procedure van artikel 100 grondwet, zij het dat daarbij wel zou passen dat instemming vooraf gegeven dient te worden. Dat is effectief ook wel de praktijk, maar dan rijst de vraag waarom die niet vast te leggen, desnoods met de uitzondering dat in gevallen van uitzonderlijke spoed van de voorafgaande instemming kan worden afgezien en dat alsdan zo snel mogelijk instemming dient te worden gevraagd. De Duitse regeling dat het parlement ook kan verlangen dat een missie wordt beëindigd zou eveneens passend zijn.

Tenslotte: als de ‘oorlog’ zich verplaatst naar het eigen grondgebied, dan is er de mogelijkheid van, in Duitsland, de staat van verdediging, in Frankrijk de noodtoestand (zoals ook al afgekondigd) en idem in Nederland de procedure van artikel 103 grondwet inzake uitzonderingstoestanden.  Daarover beslissen eveneens de Staten-Generaal, en wel in verenigde vergadering!

Dit artikel van Prof. Aalt Willem Heringa verscheen eerder bij Montesquieu Instituut.