Ongeplande effecten van internationale samenwerking

ANALYSE - Wat zijn de tien meest ongeplande effecten van internationale samenwerking? Samen met het Centre for Global Challenges van de Universiteit Utrecht heeft Dirk Jan Koch alle evaluaties van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) sinds de eeuwwisseling uitgeplozen. Zo kwam hij tot de volgende top 10 met zowel positieve als negatieve punten.

1. Vliegwieleffecten (55 punten)

De vliegwiel effecten staan met stip op 1 en steken qua frequentie met kop en schouders boven de rest uit. Bij ongeplande effecten denken we alleen aan negatieve bijwerkingen, maar dat klopt dus niet. Zo kunnen medicijnen ook positieve bijwerkingen hebben: Viagra was oorspronkelijk bedoeld om de bloeddruk te verlagen. Vliegwieleffecten treden op als een interventie een positieve kettingreactie in beweging zet waardoor uiteindelijk meer bereikt wordt dan verwacht. Zo ook in internationale samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van vrouwenrechten. Je wilt vrouwenrechten versterken omdat het op zichzelf al nastrevenswaardig is, maar je ziet vervolgens dat als gevolg daarvan ook de kindersterfte omlaag gaat: een vliegwieleffect.

2. Bestuurs-effecten (20 punten)

De tweede plek wordt ingenomen door bestuurseffecten (bijwerkingen die een impact hebben op de kwaliteit van bestuur). Bij de familieverjaardag hoor je hier wellicht over als je vertelt betrokken te zijn bij ontwikkelingssamenwerking.  ‘Door hulp wordt de corruptie in die bananenrepublieken alleen maar erger’, heb ik mijn oom wel eens horen zeggen. Maar wat opvalt is dat bestuurseffecten juist ook vaak positief zijn. Als ontvangende overheden zien dat een door buitenlanders ondersteunde hervorming in één provincie werkt, dan schalen ze die vaak op naar andere provincies. Dus, ja ‘bestuurseffecten’ zijn van belang, maar op een meer gebalanceerde manier dan vaak gedacht wordt.

3. Weglekeffecten (19 punten)

Weglek-effecten zijn helaas wel allemaal negatief en halen de bronzen plak. Er is sprake van een weglek-effect (sommige noemen het een waterbed-effect) als door een interventie een probleem opgelost lijkt te worden, maar het eigenlijk alleen maar verplaatst wordt. Een voorbeeld hiervan beschreef ik een eerdere column ‘het stropen van lokaal personeel’.   Binnen internationale samenwerking zie je het bijvoorbeeld bij capaciteitsopbouw programma’s: je versterkt de NGO; je laat extra mensen aannemen, je geeft ze extra goede training maar… deze  medewerkers heb je weggeplukt bij de nationale overheid. Hierdoor verzwak je de overheid en verplaats je het capaciteitsprobleem in plaats van het op te lossen.

4. Gedragseffecten (16 punten)

De gedragseffecten vallen net buiten het podium! Je kan spreken van ongeplande gedragseffecten als betrokkenen bij hulpprogramma’s zich anders gedragen dan je verwacht had.  Een voorbeeld hiervan betreft de uitholling van intrinsieke motivatie als ergens geld voor gegeven wordt. Stel je voor: je wilt altijd al het bos waar je leeft beschermen, maar nu krijg je gedurende twee jaar geld voor van de Wereldbank als je het bos niet omkapt. Wat gebeurt er dan na twee jaar als de Wereldbank-betalingen eindigen?  Maar al te vaak blijkt dat dan de intrinsieke motivatie afneemt en ontbossing toeneemt.

5. Marginalisatie-effecten (11 punten)

Internationale samenwerking moet toch juist ongelijkheid verminderen? Ja, inderdaad. Maar toch blijkt dat het ook juist marginalisatie kan vergroten, en dat hulp de positie van kwetsbaren nog verder kan verzwakken. Dat is bijvoorbeeld naar voren gekomen bij bepaalde economische programma’s voor vrouwen. Zo kregen de vrouwen microkrediet, maar moesten ze  dat van hun mannen aan hen afdragen. Vervolgens zaten de vrouwen met de gebakken peren op het moment dat de lening terugbetaald moest worden, en kregen ze bovendien vaak nog te maken met extra huishoudelijk geweld gedurende het proces.

6. Prijseffecten (8 punten)

Door externe hulp kunnen bepaalde zaken sterk van prijs veranderen: dit noemen we prijseffecten. Zo wordt door voedselhulp voedsel veel goedkoper: dat is goed voor consumenten, maar nadelig voor lokale boeren die hun producten niet meer kwijt kunnen. Maar door externe interventies kunnen zaken ook heel duur worden, iets wat de Adviesraad Internationale Vraagstukken ook in haar laatste advies over ‘sociale bescherming’ beschreef. De prijzen van levensmiddelen gingen zo erg omhoog in bepaalde afgelegen Filipijnse dorpen waar veel ‘cash transfers’ naartoe gingen dat de kinderen van families die geen ‘cash transfers’ ontvingen met meer honger naar bed gingen.

7. Migratie & hervestiging-effecten (5 punten)

Migratie-effecten: veel mensen kunnen naar een gebied trekken als er een succesvol ontwikkelingsproject is. Maar er is ook een keerzijde: mensen kunnen juist (al dan niet gedwongen) hervestigd worden als met ontwikkelingsgeld bijvoorbeeld een plantage-project wordt gesteund en er ruimte moet worden gemaakt.  Omdat deze migranten vaak letterlijk buiten het blikveld van de evaluatoren vallen (bij nul- of eindmeting) blijven deze effecten maar al te vaak buiten beeld.

8. Conflict-effecten (2 punten)

Gesproken kan worden van een ongepland conflict-effect als door de externe interventie extra spanningen optreden, bijvoorbeeld tussen ontvangers-  en niet ontvangers, helemaal als er (etnische) spanningen zijn tussen deze twee groepen. Gelukkig lijkt het dat organisaties in toenemende mate een ‘conflict-sensitieve’ manier van werken nastreven. De grote blunders van organisaties die onverhoopt conflicten stimuleren door per ongeluk bepaalde etnische groepen voor te trekken, zien we in de latere evaluaties van IOB niet meer terug.

9. Nationalistische terugslag-effect (zero points!)

Wat mij verbaasde is dat we in geen enkele van de evaluaties  het ‘nationalistische terugslag-effect’ aantroffen, terwijl dat in de academische literatuur zeer aanwezig is. Zo zijn er veel aanwijzingen dat sommige lokale leiders het maar al te goed uitkomt als westerse organisaties opkomen voor democratie of vrouwenrechten: ze kunnen hun eigen legitimiteit versterken door dit af te doen als buitenlandse inmenging, en grijpen soms juist harder in. Helaas vallen deze terugslag-effecten echt nog buiten het blikveld van de evaluatoren: en zoals we in Afghanistan zien kan deze blinde vlek ons (en onze partners) duur komen te staan.

10. Slechte-uitvoeringseffecten (35!)

Een apart type van bijwerkingen zijn de slechte-uitvoeringseffecten. Het zijn nodeloze effecten, die louter plaatsvinden door een slechte uitvoering. Qua aantal voorbeelden in IOB evaluaties zouden deze effecten eigenlijk de tweede plek bemachtigen (35 stuks), maar omdat ze te voorkomen zijn zet ik ze met een speciale vermelding op plek 10. Een voorbeeld van een slecht-uitvoeringseffect betreft de competitie tussen donoren: door slechte coördinatie trainen ze vaak dezelfde mensen die telkens weer per diems (dagvergoedingen) opstrijken (zo bleek ook uit de IOB Kunduz evaluatie).

Vaak zeggen beleidsmakers en evaluatoren dat ze niet weten waar ze naar moeten kijken als ze gevraagd wordt rekening te houden met ongeplande effecten of deze te evalueren. Met deze top-10 in de hand is dat in ieder geval geen geldig excuus meer.

Dit artikel van Dirk-Jan Koch is eerder gepubliceerd op Vice Versa Het komt voort uit het onderzoeksproject ‘Ongeplande effecten van internationale samenwerking’. Deze column is gebaseerd op een presentatie van het onderzoeksteam van het Center for Global Challenges van de Universiteit van Utrecht (Jolynde Vis, Maria vd Harst, Elric Tendron en Prof. Joost de Laat)  in juli 2021. De cijfers tussen haakjes betreft het aantal keren dat een bepaald effect is aangetroffen in IOB evaluaties. Dat een effect minder vaak aangetroffen wordt, betekent niet dat het ook daadwerkelijk minder prevalent is: het kan wellicht ook gewoon een blinde vlek zijn van evaluatoren.