Meerderheidskabinetten zijn niet meer van deze tijd

Partijleiders en toekomstige informateurs zouden een minderheidskabinet als een reële uitkomst van de volgende formatie moeten accepteren, betogen Sarah de Lange en Erie Tanja, die op Stuk Rood Vlees de voordelen van een minderheidskabinet benoemen.

Naar alle verwachting staat Nederland na de Tweede Kamerverkiezingen van 15 maart 2017 een ongekend gecompliceerde coalitievorming te wachten als gevolg van twee politieke ontwikkelingen: de aanwezigheid van meer middelgrote partijen in het parlement (politieke versnippering) en beweeglijk stemgedrag van kiezers (volatiliteit). Om te zorgen dat een volgend kabinet daadkrachtig én responsief kan optreden is het de tijd om de in Nederland ongebruikelijke figuur van het minderheidskabinet een hernieuwde, en serieuze kans te geven.

Leegloop van het midden

In heel Europa staan bestaande partijsystemen onder druk. Kiezers verlaten en masse gevestigde partijen voor nieuwe partijen van groene of populistische signatuur. Dit zorgt voor verrassende verkiezingsuitslagen waarbij nieuwkomers grote aanhang verwerven ten koste van bestaande partijen. Het zorgt vooral ook voor ingewikkeldere coalitievorming.

Zo zorgden de Spaanse verkiezingen van december 2015 voor winst van de nieuwe partijen Podemos en Ciudadanos. Als gevolg van deze winst was er voor het eerst in decennia geen absolute meerderheid voor de conservatieve Partido Popular of de sociaaldemocratische Partido Socialista Obrero Español, de twee gevestigde partijen die sinds de vestiging van de democratie om beurten hadden geregeerd. Mislukte coalitieonderhandelingen maakten het uitschrijven van een nieuwe ronde verkiezingen noodzakelijk. De nieuwe verkiezingen op 26 juni 2016 leverden vrijwel dezelfde uitslag.

In Ierland kwam onlangs, nadat de gevestigde partijen Fianna Fáil en Fine Gael de verkiezingen hadden verloren, na moeizame onderhandelingen een minderheidskabinet tot stand onder leiding van de laatste partij. Historisch gezien zijn meerderheidscoalities of een absolute meerderheid voor een partij in Ierland echter gebruikelijk. Ook de recente ervaringen met een coalitieregering in Groot-Brittannië, de anti-establishment coalitie in Griekenland en de 541 dagen durende formatie in België horen in dit rijtje ongewone of moeizame coalities en formatieprocessen thuis.

Ook in Nederland is de verwachting dat na de volgende Tweede Kamerverkiezingen een ingewikkeld formatieproces wacht. Peilingen laten een hoge mate van versnippering zien. De prognose van de Peilingwijzer (een aggregatie van alle individuele peilingen) is op dit moment dat ten minste vier partijen 10 of meer procent van de stemmen zullen halen (VVD, D66, SP, CDA) met twee daar dicht in de buurt (PvdA, GL) met slechts één partij (de PVV) op meer dan 20 procent van de stemmen. Op basis van de peilingen valt te verwachten dat er op zijn minst vier partijen voor een ‘regulier’ meerderheidskabinet nodig zijn –ook gelet op de huidige samenstelling van de Eerste Kamer. Een onderhandelingsproces met vier partijen compliceert de coalitievorming en leidt – indien men hierin slaagt – onherroepelijk tot een breed kabinet met bijbehorende nadelen. Bovendien bestaat de kans dat de meeste middelgrote partijen niet met de PVV in zee willen gaan, wat de formatie verder zou compliceren.

Verkeerde diagnose

De gecompliceerde coalitievorming is een gevolg van twee politieke fenomenen die zich in Nederland en elders in Europa voordoen: de aanwezigheid van meer middelgrote partijen in het parlement (politieke versnippering) en beweeglijk stemgedrag van kiezers (volatiliteit). De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) roept (in)formateurs en partijen op in een recent verschenen signalement met deze beide verschijnselen rekening te houden in aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen en de daaropvolgende formatie.

De aanleiding voor dit betoog was het wegnemen van verkeerde aannames over oorzaken en gevolgen van politieke versnippering op basis van recente wetenschappelijke inzichten. De Raad is van mening dat in het publieke debat medicijnen worden aangedragen voor een verkeerd gediagnosticeerde ziekte. De focus in het debat over politieke versnippering ligt namelijk sterk op het aantal partijen in het parlement, terwijl het aantal niet direct het probleem is. Aangedragen oplossingen, zoals het invoeren van een kiesdrempel, zijn geen oplossing omdat deze in dit eerste plaats het doel hebben om het aantal partijen terug te dringen.

Versnippering en volatiliteit in Nederland

Het aantal partijen in de Tweede Kamer schommelt al vrij lang rond de tussen de negen en de elf partijen met een uitschieter naar 12 in 1994 (zie tabel 1). Daarbij dient wel opgemerkt te worden dat momenteel vijf fracties/groepen als gevolg van afsplitsingen bestaan, maar het verleden leert dat afsplitsingen slechts bij uitzondering als nieuwe partij succesvol zijn bij de daaropvolgende verkiezingen.

Politieke versnippering bestaat echter uit twee aspecten: het aantal partijen in de volksvertegenwoordiging én de zetelverdeling over deze partijen. Door te kijken naar de verhouding tussen zetelaantal en het aantal partijen kan inzichtelijk worden gemaakt hoeveel partijen een significante rol bij coalitievorming kunnen spelen (door politicologen het ‘effectief aantal parlementaire partijen’ genoemd). Dit verhoudingsgetal is Nederland sinds 1989 duidelijk gestegen, van 3,8 naar 6,7 in 2010 (zie tabel 1). Dat betekent in de praktijk dat er meer middelgrote partijen zijn dan voorheen en er dus meer partijen nodig zijn om een meerderheidscoalitie te vormen.

Veranderd stemgedrag van kiezers zorgt voor dit veranderd politiek landschap. Kiezers wisselen vaker van partij – weliswaar binnen een palet van enkele partijen dat past bij hun achterliggende politieke voorkeuren. Zij bepalen hun stem op andere manieren en op basis van andere politieke thema’s dan tot in de jaren tachtig gebruikelijk was. Deze electorale volatiliteit is in Nederland sinds 1994 hoog, zelfs de hoogste van West-Europa. Dit is zowel het geval als gekeken wordt naar het stemgedrag van individuele kiezers, als naar de daadwerkelijke verschuivingen in zetelverdeling als gevolg daarvan. Door de hogere volatiliteit is de uitkomst van verkiezingen minder voorspelbaar voor partijen en kiezers. Stijgende volatiliteit is vanuit democratisch perspectief overigens een allerminst onwenselijke ontwikkeling, want het wijst op bewust gedrag van geëmancipeerde kiezers. Vanuit datzelfde democratische perspectief is er ook geen reden om de eveneens zichtbare terugloop van de aanhang van de gevestigde partijen, in het bijzonder VVD, CDA en PvdA, met argwaan te bezien.

Tabel: Versnippering en volatiliteit

Welke gevolgen hebben volatiliteit en versnippering?

Dit alles maakt coalitievorming ingewikkelder. Bij meer(dere) middelgrote partijen is het aantal mogelijke coalities groter. Het ontbreken van een duidelijke middenpartij die de coalitievorming domineert – zoals voorheen het CDA – is een bijkomend probleem. Gelet op de huidige samenstelling van de Eerste Kamer en de peilingen voor de verkiezingen voor de Tweede Kamer zijn na de volgende verkiezingen vier partijen nodig zijn om een kabinet te vormen dat zich van steun in beide Kamers verzekerd weet. Dit gegeven compliceert allereerst sterk het onderhandelingsproces in de formatie. Met meer partners is het in beginsel lastiger onderhandelen, zeker naar mate deze qua denkbeelden verder uit elkaar liggen. Zelfs een coalitie van vijf partijen is niet langer ondenkbaar.

Een vier- of vijfpartijenkabinet zou in het pluriforme Nederlandse partijlandschap ook meteen een breed kabinet zijn. Dat heeft bepaalde gevolgen. Dit soort kabinetten zijn weinig herkenbaar voor de kiezer, kennen door de diverse samenstelling een grotere kans op conflict en tellen vaak veel ministers wat daadkracht niet ten goede komt. Kiezers kunnen via het stembiljet echter geen voorkeur voor een bepaalde coalitie uitspreken. Op basis van de conventie dat de grootste partij de premier levert kunnen kiezers enkel beïnvloeden wie het kabinet zou moeten leiden. De beperkte invloed die kiezers – überhaupt – via verkiezingen kunnen uitoefenen past dan ook slecht bij de wens van veel burgers voor meer inspraak.

Minderheidskabinetten

Gezien al deze ontwikkelingen is de tijd rijp om twee in Nederland ongewone politieke constructies in ogenschouw te nemen: de inzet van stembusakkoorden en het formeren van een minderheidskabinet.

Een echt minderheidskabinet, op Scandinavische leest geschoeid, is een goed antwoord op de gevolgen van de huidige volatiliteit en fragmentatie. Een dergelijk minderheidskabinet ondervangt de nadelen van een (te) breed meerderheidskabinet. In de eerste plaats is de herkenbaarheid voor de kiezer relatief groot. Het minderheidskabinet is namelijk over het algemeen meer ideologisch herkenbaar doordat er slechts twee (of drie) partijen deel van uitmaken. Doordat een dergelijk kabinet bovendien met andere politieke partijen moet samenwerken (om een meerderheid te krijgen), komt het daardoor bovendien tegemoet komen aan de politieke voorkeuren van grotere groepen kiezers. Hun voorkeuren moeten immers ook in de uiteindelijke besluitvorming meegewogen worden.

Ten tweede kan een minderheidskabinet door de flexibiliteit het makkelijker op nieuwe (politieke) omstandigheden inspelen, zoals een gewijzigde samenstelling van de Eerste Kamer of de opkomst van nieuwe issues.

Het veelgehoorde nadeel van minderheidskabinetten en het zoeken naar flexibele meerderheden zou zijn dat deze kabinetten instabieler zijn. Het Scandinavische voorbeeld leert ons dat dit niet het geval is. Minderheidskabinetten zitten in bijvoorbeeld Denemarken, Noorwegen en Zweden doorgaans langer dan meerderheidskabinetten in Nederland. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat deze landen eenkamerstelsels hebben, wat de stabiliteit van de minderheidsregeringen ten goede komt. De informateur(s) zouden daarom in Nederland erop moeten letten dat een effectief minderheidskabinet tot stand komt dat voor begroting en eventuele hervormingsplannen van voldoende steun verzekerd is.

Voor velen passen minderheidskabinetten niet in de Nederlandse politieke cultuur, die gericht is op consensus en waarin men gewend is om te kunnen rekenen op de zekerheid van een vaste meerderheid. De ervaringen met het kabinet-Rutte I hebben – onterecht gelet op de bijzondere ontstaansgeschiedenis en het karakter van dit kabinet – de scepsis over minderheidskabinetten versterkt. Een succesvol minderheidskabinet vereist daarom een cultuuromslag: de vereiste flexibiliteit kan alleen worden bereikt als de traditie van relatief ‘dichtgetimmerde’ regeerakkoorden wordt verlaten, en fracties leren omgaan met nieuwe verhoudingen tussen regering en oppositie.

Stembusakkoorden

Met het inzetten van stembusakkoorden door politieke partijen kan bovendien de invloed van de kiezer op de coalitievorming worden vergroot. Bij een dergelijk stembusakkoord geven partijen vooraf aan met welke partijen ze rondom welke thema’s willen samenwerken in een nieuw kabinet. Zo wordt de coalitiestrijd in de formatie deels naar voren gehaald. De kiezer kan zijn stem mede laten beïnvloeden door zijn voorkeur voor een bepaalde coalitie. Diens invloed op de daadwerkelijke coalitie blijft beperkt – de uitslag blijft ongewis en nadere onderhandelingen altijd nodig – maar is wel groter.

Onderzoek toont aan dat het negatieve gevolgen van een meerpartijenstelsel zoals het Nederlandse, met onduidelijkheid over de uitkomst van de coalitievorming en daaraan gerelateerd vaak een iets lagere opkomst, door stembusakkoorden kunnen worden verzacht. Ook hierbij geldt dat ervaringen in Scandinavië positief zijn voor wat betreft het effect van stembusakkoorden op de samenstelling van de coalitie en daarmee de invloed van de kiezer hierop.

Net als voor minderheidskabinetten geldt echter dat in Nederland geen cultuur van stembusakkoorden bestaat. Alleen begin jaren zeventig is hiertoe een poging gedaan met als resultaat het extraparlementaire kabinet-Den Uyl. De inzet van stembusakkoorden vereist net als een eventueel minderheidskabinet een aanpassing van de gebruikelijke politieke cultuur, zij het op minder ingrijpende wijze dan bij de vorming van een minderheidskabinet. Het vraagt van politieke partijen dat zij (nog meer) openheid van zaken geven over hun politieke speerpunten en gewenste samenwerkingspartners, en dat zij zich vooraf durven te committeren aan een verkiezingsuitslag (waarbij de uitkomst ondanks de peilingen toch nog ongewis is). Daarbij moeten stembusakkoorden zowel voldoende helderheid bieden over de gewenste samenwerkingspartners en thema’s als ruimte laten voor overleg met andere partijen. Deze akkoorden gaan in de kern dus om samenwerking op een klein aantal punten van strategische aard met een vast aantal partners.

Hoe nu verder?

Partijleiders en toekomstige informateurs zouden een minderheidskabinet als een reële uitkomst van de volgende formatie moeten accepteren. Nu de Kamer zelf de informateur(s) benoemt, heeft zij zelf de sleutel in handen om een dergelijk kabinet te realiseren. Onwennigheid met het fenomeen minderheidskabinet hoeft geen drempel te zijn om deze mogelijkheid op voorhand te schrappen. Het vraagt hoogstens het behoedzamer opereren van partijen en personen, zowel in de formatie zelf als tijdens het verkiezingsproces. Ook voor het functioneren van een minderheidskabinet zijn goede onderlinge relaties immers essentieel. Een dergelijk minderheidskabinet kan – tegenover een mogelijk relatief sterk versnipperde Tweede Kamer – naar vermoeden daadkrachtiger optreden dan een breed meerderheidskabinet waarin (te grote) ideologische verschillen tot veel compromissen en te weinig herkenbaarheid leiden.

De grotere herkenbaarheid van minderheidskabinetten kan bovendien positieve invloed hebben op de ervaren responsiviteit bij burgers van het handelen van bestuurders en politici. Het SCP schetste in 2015 dat de politieke onvrede van burgers zich voor een belangrijk deel richt op het (ervaren) gebrek aan politieke responsiviteit. Zij vragen als reactie daarop om meer directe invloed als aanvulling op de representatieve democratie. De Raad voor het openbaar bestuur pleit al geruime tijd, zoals in het advies Vertrouwen op democratie, voor het op diverse manieren vergroten van de invloed van burgers op beleid, besluitvorming en de keuze voor politieke leiders.

Het sluiten van stembusakkoorden kan helpen bij het (licht) vergroten van de invloed van burgers, doordat zij een mogelijke coalitievorming kunnen sturen. Daarbij moet wel de kanttekening geplaatst worden dat nooit alle kiezers ‘hun zin’ kunnen of zullen krijgen. Het werken met stembusakkoorden vereist bovendien dat politieke partijen nu al actie ondernemen: namelijk door bij het opstellen van partijpolitieke programma’s al rekening te houden met hun gewenste coalitiepartner(s) door na te denken over strategische thema’s en hete hangijzers, zoals bijvoorbeeld gebeurde voorafgaand aan de vorming van het eerste paarse kabinet.

Dit artikel verscheen eerder op Stuk Rood Vlees.