ANALYSE - De Nederlandse staat is (indirect) aansprakelijk voor schade die ontstaat door gaswinning in Groningen. Dat stelt de Hoge Raad in antwoorden op prejudiciële vragen die daarover door een lagere rechtbank waren gesteld. Ook blijkt uit het nader rapport van het tijdelijk wetsvoorstel Groningen dat de Raad van State de poging van het rijk. Shell en Exxonmobil om de civielrechtelijke route af te sluiten voor gedupeerden heeft getorpedeerd, omdat dat in strijd is met artikel 112 van de Grondwet.
Tijdelijk wetsvoorstel Groningen
In het wetsvoorstel Minimaliseren gaswinning Groningen gaf het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat aan dat gewerkt werd aan een oplossing voor gedupeerden van mijnbouwschade, waarbij de afhandeling onder publiekrecht gebracht zou worden. Dit voornemen werd ook vastgelegd in het Akkoord op Hoofdlijnen dat de staat en NAM (Shell en Exxonmobil) sloten over compensatie voor het dichtdraaien van de Groningse gaskraan in 2030. Het Tijdelijk wetsvoorstel Groningen, kamerstuk 35250, had dit moeten regelen. In 2018 kregen de juristen Hammerstein, Teuben en Franssen de opdracht om in het Technisch advies Wet Instituut Mijnbouwschade aan te geven of:
de wijze waarop de afhandeling van schade door de overheid en de (financiële) aansprakelijkheid van de exploitant in dit wetsvoorstel is vormgegeven een effectieve invulling is van de, mede in het akkoord op hoofdlijnen verwoorde, uitgangspunten dat:
– het Instituut exclusief bevoegd is om aanvragen om vergoeding van schade af te handelen;
– gedupeerden niet meer bij NAM maar bij het Instituut aanspraak kunnen maken op vergoeding, enOok voor de kleine velden zijn er zeer waarschijnlijk afspraken met NAM, Vermillion en andere
– NAM niet meer zelf aansprakelijk zal zijn jegens gedupeerden, maar wel de financiële gevolgen van afhandeling van schade door de overheid blijft dragen.
De Raad van State heeft hier met haar advisering op het wetsvoorstel een stokje voor gestoken:
De Afdeling stelt voorop dat de mogelijkheid om een vergoeding ter zake van schade bij de Tijdelijke Commissie of het Instituut te vragen, de aansprakelijkheid van de NAM onverlet laat. Artikel 112 van de Grondwet brengt mee dat de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van vorderingen waaraan de eiser ten grondslag heeft gelegd dat jegens hem een onrechtmatige daad is gepleegd. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad geldt dat ook indien de wetgever de bestuursrechter ‘bij uitsluiting’ bevoegd heeft verklaard. Het is daarom aan de burgerlijke rechter zelf om te bepalen of een vordering ontvankelijk is. Daarbij komt dat bij de burgerlijke rechter ook nog andere vorderingen kunnen worden ingesteld dan een vordering tot schadevergoeding. Dit betekent dat de toegang tot de burgerlijke rechter als restrechter niet door de wetgever kan worden uitgesloten.
Overigens wijst de Afdeling erop dat tot nog toe slechts enkele gedupeerden de NAM aansprakelijk hebben gesteld, ondanks dat de Tijdelijke Commissie niet bevoegd is alle vormen van schade te vergoeden. De voorgestelde uitbreiding van de bevoegdheid van het Instituut, vult deze leemte op. De veronderstelling lijkt daarom gerechtvaardigd dat het beroep op het Instituut nog zal toenemen, in het bijzonder wat betreft schade door waardedaling van woningen. Voorts bestaat er op voorhand geen aanleiding om te veronderstellen dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter over de schade verschillend zullen oordelen. De bestuursrechter heeft sinds 1994 ervaring opgedaan met schadezaken en is daarbij gehouden de relevante regels van het BW toe te passen, die daarvoor bij uitstek zijn bedoeld. Het risico van uiteenlopende uitspraken is daardoor klein.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling af te zien van de exclusiviteit van het Instituut en de regel dat burgerlijke rechter een vordering tot vergoeding van schade niet-ontvankelijk dient te verklaren, te schrappen.
Het ministerie van EZK heeft het advies van de Raad van State gevolgd in het wetsvoorstel Tijdelijke wet Groningen, waarmee het Technisch advies Wet Instituut Mijnbouwschade van Hammerstein, Teuben en Franssen uit 2018 de facto achterhaald is. Hierdoor houden mensen met mijnbouwschade twee routes om deze te verhalen. De voorkeursroute van het rijk is via het Instituut Mijnbouwschade Groningen en loopt via het bestuursrecht. Volgens sommige juristen heeft deze route een aantal voordelen voor gedupeerden ten opzichte van de civiel rechterlijke route, bijvoorbeeld als het gaat om de duur van de gerechtelijke procedure.
Om te voorkomen dat een gedupeerde zowel via bestuursrecht als via civiel recht haar gelijk probeert te halen stelt de Tijdelijke wet Groningen dat een gedupeerde haar claim op het mijnbouwbedrijf, in casu NAM en/of EBN, overdraagt aan de staat. Dit betekent in de praktijk dat als een gedupeerde een aanvraag bij het Instituut Mijnbouwschade heeft ingediend en deze door het Instituut in behandeling is genomen, hij niet later alsnog kan besluiten om zijn schadevergoeding via de burgerlijke rechter op de exploitant te verhalen. Ook is bepaald dat, wanneer een gedupeerde ervoor kiest om zijn schade langs de civielrechtelijke weg direct op exploitant te verhalen door een schikkingsovereenkomst te sluiten met de exploitant of een vordering tot vergoeding van schade in te stellen bij de burgerlijke rechter, hij niet terecht kan bij het Instituut. Als de gedupeerde de onderhandelingen met NAM afbreekt of de vordering bij de burgerlijke rechter intrekt, voordat deze een uitspraak heeft gedaan over de vergoeding waar de gedupeerde recht op heeft, kan de gedupeerde wel bij het Instituut terecht.
Om de rechtseenheid tussen bestuursrecht en civielrecht te bewaren wordt in de memorie van toelichting ingegaan op de wijze waarop dit nu geregeld is. Het Kabinet geeft ook aan welke extra maatregelen ze voorbereid om de rechtseenheid tussen de verschillende hoogste rechtsorganen te bewaren.
Effect advies Raad van State op Akkoord op Hoofdlijnen
Het advies van de Raad van State dat de afspraak uit het Akkoord op Hoofdlijnen om de schadeafhandeling onder publiekrecht te brengen in strijd is met artikel 112 van de Grondwet kan vergaande gevolgen hebben voor de geldigheid van het Akkoord op Hoofdlijnen. Daarmee bevat het Akkoord op Hoofdlijnen namelijk een nietige afspraak, een afspraak die de staat niet had mogen maken op grond van de Grondwet. De hamvraag is dan of de afspraak over uitsluiting van de toegang tot het civiel recht onlosmakelijk verbonden met de rest van het Akkoord op Hoofdlijnen? Als dat het geval is is de hele overeenkomst ongeldig, het antwoord op die vraag is voer voor juristen. Als het ministerie van EZK zijn deel van de afspraken uit de Overeenkomst op Hoofdlijnen niet kan nakomen staat het NAM (en haar aandeelhouders) vrij om naar de arbitragerechter te stappen.
De minister heeft in april het advies van de Technische Commissie Bodembeweging (TCBB) over een landelijke aanpak mijnbouwschade aan de Tweede Kamer gestuurd. In de appreciatie daarvan schrijft de minister dat hij hecht aan een uniform gedragen landelijk schadeprotocol voor de kleine gasvelden op land. De TCBB adviseert ook om tot een schadeprotocol per type mijnbouw te komen. Te beginnen met de kleine gasvelden.
Ook voor dit schadeprotocol voor de kleine velden is het advies van de Raad van State belangrijk, want er zijn vermoedelijk conceptovereenkomsten gemaakt met operators over de bestuursrechtelijke route als exclusieve mogelijkheid. In een van de recente winningsplannen voor kleine velden (helaas niet goed gearchiveerd door mij) werden al opmerkingen gemaakt die daar op leken te wijzen. Deze overeenkomsten zouden dus ook alle nietig kunnen zijn. Temeer omdat de Raad van State in haar advies op de Tijdelijke wet Groningen ook aangeeft dat het Het Nederlandse aansprakelijkheidsrecht als uitgangspunt heeft dat schade die is veroorzaakt door een private partij in beginsel langs civielrechtelijke weg op die partij zelf wordt verhaald. Het is uitzonderlijk dat de overheid de afhandeling van schade overneemt van een private partij, daarom vind de Raad van State dat de voorgestelde regeling een tijdelijk karakter dient te krijgen.
Staat sinds 2005 indirect aansprakelijk voor mijnbouwschade Groningen
Naar aanleiding van een rechtszaak van een Gronings echtpaar met aardbevingsschade aan hun huis heeft de rechtbank Noord-Nederland prejudiciële vragen gesteld aan de Hoge Raad over de wijze waarop bepaalde rechtsregels moeten worden toegepast. Het echtpaar heeft niet alleen de NAM gedaagd maar ook de staat, Energie Beheer Nederland (EBN) en de Maatschap Groningen.
In de beantwoording van de vragen oordeelt de Hoge Raad dat niet alleen de NAM, maar ook EBN als exploitant van het Groninger gasveld geldt en daarmee aansprakelijk is voor schade door gaswinning. Dat maakt dat de staat, als 100% aandeelhouder van EBN, indirect aansprakelijk is. Daarnaast stelt de Hoge Raad dat de Nederlandse staat sinds 2005
op de hoogte moeten zijn van de reële kans op ernstige of wijdverbreide schade door aardbevingen als gevolg van gaswinning
In 2003 deed zich een piek voor in het aantal aardbevingen, die bovendien ook sterker werden. Het ging ook toen al om meerdere bevingen met een kracht van boven de 3. Daar kwam bij dat het KNMI in 2004, ruim voor de aardbeving in Huizinge van 2012, een rapport publiceerde, waarin stond dat de situatie in de Groningse ondergrond niet langer “stationair” was.
De formule die tot die tijd was gebruikt om de maximaal te verwachten magnitude van een aardbeving te berekenen, was daardoor niet goed bruikbaar.
De rechtbank Noord-Nederland zal nu de vraag moeten beantwoorden of de staat na 2005 voldoende heeft gedaan om ernstige schade te voorkomen en om haar burgers te beschermen. In NRC stelt Herman Bröring, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, daarover:
Er komen nu zeven jaren bij van mogelijke aansprakelijkheid. Dat wordt heel interessant.
Tegenover de NOS stelt de advocaat van het Groningse echtpaar, Woltman, dat het oordeel van de Hoge Raad van belang is voor alle zaken over aardbevingsschade. Want niet alleen is nu bepaald dat de staat indirect verantwoordelijkheid draagt, ook spreekt de Hoge Raad zich uit over waardedaling van huizen en immateriële schade, oftewel smartengeld. Woltman:
De Hoge Raad geeft nu een duidelijk spoorboekje hoe rechters en gerechtshoven kunnen handelen. Je kunt daarmee wel spreken van een kleine aardverschuiving binnen de rechtsorde.
In een reactie van zondag 21 juli 2019 geeft de Groninger Bodem Beweging aan wat volgens haar de belangrijkste punten uit de beantwoording van de Hoge Raad zijn, naast de al eerder genoemde indirecte aansprakelijkheid van de staat:
- Het bewijsvermoeden is alleen te weerleggen als bewezen wordt, of voldoende aannemelijk gemaakt, dat gaswinning niet de oorzaak is. De Hoge Raad hanteert een iets ander criterium als de technische commissie van de TCMG voor het ontkrachten van het bewijsvermoeden. Dit zal echter in de praktijk weinig verschil maken.
- Immateriële schade, zoals geestelijk letsel, wordt toegekend. Je moet het wel kunnen aantonen en dat is bijna niet te doen.
- Gederfd woongenot wordt als schade gezien. Dit kan berekend worden middels virtuele gederfde huurinkomsten.
- Waardevermindering kan pas worden vastgesteld op het moment dat de bodem tot rust is gekomen. De rechter kan wel een voorschot toewijzen. Dit oordeel sluit niet uit dat een regeling kan worden getroffen voor een tegemoetkoming, uitkoop of garantie, zoals de waardeverminderingsregeling waar minister Wiebes momenteel aan werkt.
Met dat laatste oordeel gaat de Groninger Bodem Beweging in tegen de reactie van advocaat Pieter Huitema, die de belangen verdedigt van Stichting WAG (Waardevermindering door Aardbevingen Groningen). Stichting WAG vertegenwoordigt zo’n 5.000 gedupeerden die de waardevermindering van hun woning vergoed willen krijgen. De Groninger Bodem Beweging zit daarmee op de lijn van Nicolette Marié, namens wie advocaat Woltman optreed:
HR geeft denkrichtingen aan om gedupeerden met (forse) waardedaling in huidige onstabiele geofysische situatie tegemoet te komen, zoals voorschot, uitkopen en/of garantie. Risicoaansprakelijke partijen NAM en EBN kunnen dat gewoon regelen. Ook zonder WAG.https://t.co/srcNVYbv6u
— Nicolette Marié (@nmaccentaigu) July 19, 2019
Amendement 2016 geld voor proefprocessen
In 2016 diende GroenLinks en Partij voor de Dieren een amendement in op de begroting van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, waarmee ze Euro 200.000 wisten te reserveren voor proefprocessen tegen de NAM. Dit amendement dat nodig was omdat toenmalig minister Kamp een aangenomen motie van Van Tongeren over het financieel ondersteunen van juridische procedures van gedupeerden weigerde uit te voeren. Het amendement had als doel om te zorgen dat Groningers makkelijker de weg naar de rechter zouden vinden. De rechter is in Nederland de enige die onafhankelijk is en afdwingbare uitspraken kan doen die maatgevend zijn voor soortgelijke gevallen.
De Hoge Raad geeft met haar beantwoording van de prejudiciële vragen de aanzet tot rechterlijke uitspraken waarop andere gedupeerden zich kunnen beroepen De rechtszaak van het Gronings echtpaar beschouw ik als het type proefproces waarvoor het amendement Van Tongeren-Ouwehand bedoeld was (disclaimer: ik was op de achtergrond de opsteller van het amendement). De afgelopen jaren heeft het ministerie van EZK geweigerd het amendement Van Tongeren-Ouwehand uit te voeren, het Gronings echtpaar dat via de rechtbank Noord-Nederland prejudiciële vragen wist te laten beantwoorden door de Hoge Raad heeft dus ook geen financiële ondersteuning vanuit het ministerie van EZK ontvangen.
Inmiddels is het geld van het amendement bij motie van Van der Lee cs. ter beschikking gesteld voor juridische ondersteuning voor mensen die er niet uitkomen met de NAM nadat ze naar de arbiter bodembeweging zijn gestapt en daarin juridische begeleiding nodig hebben. Een heel andere bestemming dan waar het geld voor bedoeld was en die geen jurisprudentie kan opleveren, hetgeen juist de oorspronkelijke bedoeling van de motie en de motie en het amendement van Van Tongeren was. Gelukkig zijn er Groningers die eigenwijzer en volhardender zijn dan Kamerleden:
#Staat, #EBN, #NAM, Maatschap Groningen: leger dure Zuidas-advocaten.
Wij: 2 geweldige cassatieadvocaten op toevoeging van Raad voor Rechtsbijstand. En de voor #Groningen onontbeerlijke juridische en technische kennis van Babette Ubink van der Spek. #gaswinning #prejudicieel #hr
— Nicolette Marié (@nmaccentaigu) July 19, 2019
PS Follow the Money heeft een groot wob-verzoek lopen over contacten tussen Shell en de overheid. Mocht iemand in de stukken daarvan iets tegenkomen over het amendement Van Tongeren – Ouwehand dan hou ik me aanbevolen.
Update 21 juli 2019, 23u: reactie Groninger Bodem Beweging en Herman Bröring, hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, toegevoegd.