Extraparlementair of zakenkabinet is vooral een zwaktebod

COLUMN - van Prof.Dr. Bert van den Braak, eerder verschenen bij het Montesquieu Instituut.

De begrippen parlementair, extraparlementair en zakenkabinet blijken keer op keer tot verwarring te leiden. Verwijzingen naar het verleden maken het er niet duidelijker op, vooral omdat vroegere omstandigheden volstrekt onvergelijkbaar zijn met die van deze tijd.

Het is daarom nogal naïef te verwachten dat bepaalde ‘soorten’ kabinetten die toen bestonden (al verdient ook dat nadere toelichting) nu ook wel goed en effectief kunnen functioneren.

Daarbij moet evenzeer de veranderde rol van de overheid worden betrokken, die inmiddels vraagt om een daadkrachtig kabinet, met voldoende parlementaire steun.

1. Parlementair kabinet

Er is veel voor te zeggen om alle sinds 1868 opgetreden kabinetten als parlementair te betitelen. Daarvoor (met name in 1853, 1856 en 1866) waren er koninklijke kabinetten. In 1868 werd uitgemaakt dat een kabinet alleen kan regeren als er een parlementaire basis is. Toen in 1939 nog eens werd gepoogd een kabinet te laten optreden dat die basis ontbeerde, werd daar korte metten meegemaakt. Het kabinet-Colijn V verdween na vier dagen.

Als we het over parlementaire of extraparlementaire kabinetten hebben dan gaat het om de wijze van formeren en het vastleggen van onderhandelings­resultaten.

Bij parlementaire kabinetten onderhandelen de fractievoorzitters van de beoogde regeringspartijen over een programma onder leiding van een (in)formateur. Een conceptakkoord wordt voorgelegd aan hun fracties, waarna (meestal) een tweede ronde volgt en vervolgens eindconclusies worden getrokken. Bij een akkoord binden de fracties zich aan het programma. Sommigen partijen kennen procedures om ook de ‘leden’ (partijraad, congres) te laten oordelen.

Slechts één keer keurde een fractie (die van het CDA) het onderhandelings­resultaat af. Dat was in 1981 tijdens de formatie van Van Agt II. Er kwam toen een nieuwe ronde.

In de jaren 1946-1970 waren het als regel alleen de fractievoorzitters die zich bonden, al was er steeds meer afstemming met de eigen fractie. Het prestige van die politieke voormannen was zo groot, dat die binding volstond.

De betrokkenheid van fracties werd nadien steeds groter. Vanaf 1971 traden vaak werkgroepen van fractiespecialisten op om ‘mee’ te onderhandelen over de tekst van het programma. Programma’s werden daarnaast gedetailleerder.

Over de afspraken ontstonden nauwelijks conflicten. Alleen in 2010 leidde de afspraak over beëindiging van de militaire missie in Uruzgan tot een breuk (al waren er diepere oorzaken). Crises gingen als regel over andere zaken dan die welke in het regeerakkoord stonden.

2. Extraparlementaire kabinetten

De enige uitzondering na 1971 op een parlementair gevormd kabinet was het kabinet-Den Uyl. Dat kreeg uiteindelijk slechts de (gezamenlijke) programma’s van PvdA-PPR-D66 en van KVP-ARP-CHU als basis, met daarnaast 14 door de kandidaat-ministers gemaakte afspraken. Formele onderhandelingen waren er niet geweest, maar de fracties van de vijf deelnemende partijen stemden wel in met totstandkoming van het kabinet. Alleen PvdA en D’66 voelden zich ‘gebonden’.
Overigens struikelde het kabinet in maart 1977 over één van de gemaakte afspraken (over de grondpolitiek).

Daarvoor waren er voor 1940 soms eveneens extraparlementaire kabinetten, vooral ‘in naam’. Tot 1918 bestonden er politieke blokken, waarbij veelal één van twee als grootste uit de bus kwam; hetzij de liberalen, hetzij de christelijke partijen (‘coalitie’). Die blokken waren losse verbanden van meerdere groeperingen. Niet alle deelnemende partijen bonden zich. Zo trad het kabinet-Kuyper in 1901 op met ‘gedoogsteun’ van de vrije-antirevolutionairen (christelijk historischen).

De komst van de sociaaldemocraten vanaf 1897 compliceerde het beeld, al zou de SDAP in 1905 en 1913 eveneens de liberale kabinetten, respectievelijk De Meester en Cort van der Linden ‘gedogen’.

De regeringspolitiek was tot 1940 veel overzichtelijker dan tegenwoordig. De rol van de overheid was nog beperkt, zeker op sociaaleconomisch gebied. Het begrotingsbeleid hield slechts in dat er streven was naar een sluitende begroting.

Hoewel de christelijke partijen na 1918 een meerderheid hadden, was kabinetsvorming toch vaak moeilijk. Geschilpunten waren onder meer het gezantschap bij de Paus, subsidiëring van bijzondere hogescholen en de defensie. Om regeringsvorming mogelijk te maken, werd vaak (vanaf 1929) voor een lossere band gekozen.

Uiteraard hadden de drie christelijke partijen ook toen gezamenlijke doelen, maar formeel bonden zij zich niet. Uit de toetreding van Kamerleden (en kopstukken) kon niettemin een veel sterkere parlementaire binding worden afgeleid dan de naam ‘extraparlementair’ toen suggereerde.

De enige uitzondering op dit alles was het kabinet-De Geer I. Dat kwam buiten fracties om tot stand kwam, omdat een andere oplossing na de crisis van november 1925 onmogelijk bleek. De minister kwamen ook grotendeels ‘van buiten’, met premier De Geer als uitzondering. Dat dit kabinet kon optreden en niet direct werd weggestuurd door de Tweede Kamer kwam omdat het bij zijn optreden verklaarde alle politiekgevoelige kwesties te laten rusten (stel je eens voor dat dit nu zou gebeuren!).

3. Zakenkabinet

Het kabinet-De Geer I kan, ondanks premier De Geer, ook als een zakenkabinet worden gezien. De ministers kwamen vrijwel allen van buiten het parlement. Dat was in vrijwel eenzelfde mate het geval bij het weggestuurde kabinet-Colijn V.

Alle overige kabinetten (zeker na 1888) bestonden uit politici en ‘buitenstaanders’. Van het in naam extraparlementaire kabinet-Colijn II 1933) kwamen acht van de tien ministers uit de Tweede Kamer, onder wie twee fractievoorzitters.

Het aandeel buitenstaanders verschilt per kabinet, maar gemiddeld geldt voor zeker de helft van de ministers dat zij niet uit de landelijke politiek komen. Een geheel uit buitenstaanders bestaand kabinet, is er nimmer geweest. Voor een dergelijk kabinet zou bovendien gelden dat het wel over voldoende parlementaire steun moet beschikken en dat, zodra de ministers beslissingen nemen, zij ‘politicus’ zijn geworden.

Beslissingen zijn niet alleen nodig, omdat nu eenmaal politieke keuzes moeten worden gemaakt (hoeveel geld besteden we waaraan, hoe gaan we probleem x aanpakken, wat vinden we van amendement y?), maar ook omdat de ministers homogeen moeten zijn. Ze moeten gezamenlijk tot besluiten komen en daar gezamenlijk ‘voor staan’.

Het kan niet zo zijn dat regeringsbeleid alle kanten op gaat en dus zal een zakenkabinet al heel snel een politieke kleur (of etiket) krijgen. De juistheid van de stelling dat de Tweede Kamer vervolgens naar hartelust kan mee- of bijsturen is twijfelachtig en in ieder geval nooit in de praktijk bewezen. Geen kabinet is gehouden zo maar wensen van een Kamermeerderheid uit te voeren.

4. De afweging

Een misverstand is dat bij een parlementair kabinet de invloed van de Tweede Kamer beperkt is, omdat ‘alles vastligt’ in een regeerakkoord. Ten eerste kunnen juist bij een parlementair kabinet de onderhandelende fracties direct invloed uitoefenen op het te voeren regeringsbeleid. Ten tweede zijn er altijd zaken die uitgewerkt moeten worden en dan is er zeker speelruimte (ook voor oppositiefracties).

Ten slotte kan een regeerakkoord toekomstige beleidsdoelen deels vastleggen, maar niet de (externe) omstandigheden beïnvloeden, waaronder die gerealiseerd moeten worden. Gedurende de rit ontstaat er zo alsnog meer speelruimte.

Strakke afspraken zijn wenselijk als er grote problemen voorliggen en partijen samenwerken die (mogelijk) van mening verschillen over oplossingen. Voor een kleinere deelnemende partij is het bovendien aantrekkelijk een grotere partij vooraf te binden, zodat de eigen inbreng zichtbaar blijft.

Zonder die afspraken moet per onderwerp gedurende de rit verder worden onderhandeld. De uitkomst is dan onzeker en dat geldt eveneens voor de parlementaire steun voor die uitkomst. In het kabinet-Den Uyl ging het bereiken van compromissen zeer moeizaam en kwam het niet of nauwelijks tot uitvoering van het wetgevingsprogramma.

Waar toch al (nieuwe) beren op de weg verschijnen (tegenvallers, internationale gebeurtenissen, incidenten zoals de kwestie-Hirsi Ali en electorale ontwikkelingen) bieden afspraken iets meer zekerheid op stabiliteit. Zonder die afspraken wordt regeren een nog hachelijker zaak.