Burgerparticipatie: meedoen moet

ACHTERGROND - Hoofdredacteur Eric de Kluis belooft in zijn aftrap van de middag over burgerparticipatie dat er later meer mensen zullen komen, bij de verkiezing van de bestuurder van het jaar. De helft van de stoelen in Cinemec De Sterrenkijker bleef afgelopen donderdag leeg bij het jaarlijkse debat van Binnenlands Bestuur. De andere helft was gevuld met ambtenaren uit de gemeente, de provincie of het waterschap, een tros consultants, en een handjevol burgers.

Onbedoeld vormde dat een perfecte illustratie van het onderwerp van het debat. Blijkbaar hebben weinig burgers belangstelling voor ‘burgerparticipatie’. De hoofdredacteur probeerde ons nog gerust te stellen: is er eigenlijk wel een kloof? Dat vonden burgemeester Jan van Zanen en bestuurskundige Frank Hendriks wel. Maar ze legden het probleem direct terug bij de burger: die moet meedoen om de kloof te dichten.

Vertegenwoordigd

Burgers voelen zich niet vertegenwoordigd, zeggen ze als er een asielzoekerscentrum in hun woonplaats komt. Maar ze komen niet stemmen. “Wat is de kip, en wat is het ei?” vraagt Eric de Kluis retorisch. Na de constatering dat volksvertegenwoordigers ook uit de lokale bevolking komen en dat de overheid zijn best doet om de kloof te dichten met burgerfora klinkt dat als een nauw verholen verwijt.

De bestuurders en ambtenaren in de zaal vinden het ook een raadsel. In Maasgouw is een heuse expeditie op touw gezet om er achter te komen waarom burgers wegblijven bij verkiezingen, terwijl ze wel klagen bij het bestuur. Anderzijds blijken ambtenaren te klagen dat burgers hen brood uit de mond stoten door zelf taken uit te voeren. De enige burger die aan het woord komt: een ambtenaar die na veertig jaar trouwe dienst wel eens als burger wilde meepraten met het bestuur.

Utrecht

Toch is burgerparticipatie volgens Jan van Zanen in Utrecht een diepgewortelde traditie. Een gekozen raad in 1196, een gildenbrief waaruit bleek dat ze in de renaissance al polderden, en patriotten die in 1796 de regenten verjoegen en verkiezingen uitschreven: alles in één kaarsrechte lijn naar de inspraak van wijkraden en wijkwethouders van 1987, de participatiestandaard van 2010 en de stadsgesprekken over actuele thema’s in 2014.

Van Zanen is er positief over. Omdat Utrechters gezond willen leven, moet de gemeente over op energievoorziening uit wind en zon. Dat staat in een energieplan dat volgde uit drie stadsgesprekken met 165 door loting aangewezen Utrechters. Uit een reeks stadsgesprekken over de fiets bleek dat slecht afgestelde stoplichten het meeste irritatie opleveren voor de burger. Utrecht experimenteert nu met een groene golf voor fietsers.

Delen en overnemen

Participatie gaat niet altijd over rozen. Bij de sluiting van de dierenweide in Oog in Al namen de wijkbewoners verantwoordelijkheid door zelf de dieren te verzorgen. Prachtig natuurlijk: elan en betrokkenheid. Daar moesten de ambtenaren alleen wel even aan wennen. Nu er eenmaal een intiatievenfonds is, kan Van Zanen zich voorstellen burgers verantwoordelijkheid delen, of zelfs taken overnemen

Maar, waarschuwt de burgemeester: de marges van participatie zijn smal. De middelen zijn beperkt, soms ontbreekt het draagvlak voor initiatieven en de context kan veranderen. Een ander probleem is dat burgerinitiatieven alleen mondige, hoogopgeleide en middelbare Nederlanders blijken te trekken. Andere groepen blijven diep wantrouwen koesteren jegens de overheid: ze willen niet meedoen.

Behoefte

Controle of ‘regie’ is ook een probleem: de gemeenteraad is eindverantwoordelijk binnen de gemeente en wil kunnen volgen wat er allemaal omgaat in burgerinitiatieven die de lokale overheid steunt. Burgers moeten daarom volgens Van Zanen de gemeenteraad eerder benaderen: niet pas als het mis gaat, maar vanaf het begin van het initiatief.

De behoefte aan participatie ligt intussen in de directe omgeving van de burger: in zorg en ondersteuning, schoonheid en veiligheid in hun eigen buurt. Veel burgers willen ook graag verantwoorelijkheid nemen: ze kunnen het mantelzorgen niet laten. Ze verwachten dan wel dat professionals hen helpen als er echt iets aan de hand is. Dat lukt nog niet altijd.

Mondige burgers

Van Zanen vindt al met al dat burgerparticipatie goed lukt bij bij mondige middelbare burgers met een hoge opleiding. De overheid moet nu ook zorgen dat mensen die moeilijker meekomen gaan meedoen. Grotere betrokkenheid kan immers leiden tot meer interesse in de democratie, en uiteindelijk dus ook in hogere opkomst bij lokale verkiezingen.

De vertegenwoordigende democratie is volgens Van Zanen namelijk het beste systeem dat er is, ondanks alle bezwaren: hij weet niets beters. De oplossing voor de legitimiteitsproblemen moet de overheid zoeken in het belang van burgers: als dat in het geding is, bijvoorbeeld bij de komst van asielzoekers, weten ze de overheid wel te vinden.

Beleid? Daar hebben we politici voor

Bestuurskundige Frank Hendriks vraagt zich af of de burger eigenlijk wel gediend is van en met participatie. Het probleem zit volgens hem niet zozeer in de kloof tussen burger en bestuur: de tevredenheid met de overheid is in Nederland relatief hoog en stabiel. De onvrede zit vooral bij de politieke partijen: die zijn niet representatief, en daarom niet legitiem.

Een alternatief voor benoeming via partijen is recrutering via loting. Maar dat vindt de zaal een slecht idee, althans als het gaat om professionele functies gebaseerd op expertise. Dat komt natuurlijk doordat we gewend zijn bij recrutering selectieprocessen toe te passen. Maar waarom loten we dan wel voor burgerfora, zoals de G1000 en stadsgesprekken in Utrecht?

Lottocratie

Volgens de aanhangers van de lottocratie, aangevoerd door David van Reybrouck, geeft aselecte democratie een betere afspiegeling van de samenleving dan verkiezingen. Maar Hendriks vindt de terugkeer van loting curieus: burgerfora zijn een antiek systeem in een postmoderne context. In het antieke systeem bestond een grote kans op inloting en dwang tot deelname via ‘burgerplicht’.

Dat bestaat niet meer in de postmoderne, meritocratische samenleving. Er ontstaan nu vitale coalities van bedrijven, bureaucratie en onderzoek, die uitgaan van selectie op basis van expertise. Daarnaast komen er burgerinitiatieven op die evenmin aselect zijn, en bovendien niet gericht op besluitvorming via publieke meningsvorming. Daarnaast is er dankzij nieuwe online systemen voor ranking en polling steeds meer directe democratie.

Stemmingendemocratie

Stemmingen zijn ongekend populair en hebben steeds meer invloed. Loek Hermans werd bijvoorbeeld geen interimburgemeester van Zutphen nadat 95% van de stemmers in een poll aangaf hem niet te willen. Partijen organiseren interne referenda over standpunten en functies, media maken dagelijks honderden peilingen, en verkiezingen worden steeds meer een populariteitscontest.

De trend naar directe democratie zet het traditionele poldermodel onder druk. Burgerfora vormen een poging om die spanning op te lossen. Het burgerforum is een bijzondere vorm van participatiedemocratie: integratief én direct. Daarom geldt het als oplossing voor de veronderstelde legitimiteitscrisis van de vertegenwoordigende democratie.

Systeemcrisis

Maar volgens Hendriks klopt de probleemstelling niet. Er is immers geen systeemcrisis in de representatieve democratie: de tevredenheid is niet laag is en daalt niet. Het probleem is dat recrutering door partijen niet representatief is en dat de partijpolitieke elite weinig responsief is jegens de kiezer. Burgerfora lossen dit probleem niet op.

Omdat er geen sterke burgerplicht bestaat, doen alleen de mondige, middelbare Nederlanders die ingeloot worden mee. Burgerfora zijn daardoor evenmin representatief als politieke partijen. Bovendien zijn burgerfora niet gezaghebbend en niet verbonden met gevestigde belangen, waardoor er weinig gebeurt met de uitkomsten.

Aanvulling

Burgerfora komen dus niet in de plaats van de partijdemocratie, maar vormen daar hoogstens een aanvulling op, concludeert Hendriks. En de burgerfora kunnen veel beter. Er zouden scherpe, gezaghebbende resoluties uit moeten komen, die direct toegepast kunnen worden in de vitale coalities van bedrijven, bestuur en onderzoek.

Mensen blijven geloven in de politiek ondanks de legitimiteitsproblemen die de krimpende, elitaire politieke partijen opleveren. Ook de representatieve democratie kan volgens Hendriks veel beter, bijvoorbeeld door open kandidaatstelling voor verkiesbare vertegenwoordigers, in plaats van het gesloten partijkartel.

Initiatief of participatie?

Het is op zijn minst interessant dat Jan van Zanen — zelf als partijpoliticus benoemd tot burgemeester — geen alternatief zegt te kennen voor de vertegenwoordigende democratie. Dat alternatief bestaat al lang: de directe meerderheidsdemocratie. Die wint terrein, zoals Hendriks terecht constateert. Zowel binnen het huidige representatieve systeem, via het politieke burgerinitiatief, als daarbuiten.

Er ontstaan steeds meer maatschappelijke burgerinitiatieven zoals dorpsraden en coöperaties. Dat is geen ‘burgerparticipatie’ in overheidsbeleid, zoals Van Zanen stelt, en al helemaal geen middel om de weinig representatieve partijdemocratie te legitimeren. Het is een beweging van burgers in de civil society, tussen markt en staat. De overheid is voor hen geen gezaghebbende regisseur, maar eerder een falende facilitator.

Afspiegeling

Burgerinitiatieven zijn ook minder eenzijdig dan Hendriks en Van Zanen doen voorkomen. Weliswaar zijn burgerinitiatieven selectief, maar het is een hardnekkig misverstand dat burgerinitiatief alleen een zaak is van hoogopgeleide middelbare witte Nederlanders. Arme wijken kennen ongeveer evenveel initiatieven als welgestelde wijken, en burgers doen er vaak zelfs relatief meer.

Het grootste probleem voor burgerinitiatieven vormt de overheid zelf. Waar burgers het zelf het heft in handen nemen, werpt de bureaucratie belemmeringen op. Burgers die vrijwillig werk doen, concurreren met professionals, maar zijn niet gekwalificeerd en kennen de regels en protocollen niet waarmee professionals werken. Het punt is niet dat ze geen kwaliteit leveren, want dat doen ze wel, maar dat ze niet controleerbaar zijn.

Participatieplicht

Bestuurders bekijken maatschappelijk en politiek burgerinitiatief met argwaan, omdat het hen uitdaagt en systeemfouten blootlegt. Dat geldt voor vormen van directe democratie als het referendum GeenPeil, maar ook voor lokale coöperaties en dorpsraden. Als bestuurders het hebben over burgerparticipatie, bedoelen ze meedoen met hen, de weinig representatieve partijdemocraten.

De legitimiteit van vertegenwoordigers in de partijdemocratie is gebaseerd op een mandaat. Als het Binnenlands Bestuur-debat iets duidelijk maakt, is het wel dat de zorg van bestuurders over gebrek aan participatie ingegeven is door lage opkomstcijfers. De burger maakt zich daar niet druk over en heeft er geen belang bij. De partijdemocratische elite wel: meedoen moet, want lage opkomst ondermijnt hun machtspositie.