COLUMN - van Prof.Dr. Bert van den Braak
In het debat over de regeringsverklaring werden twijfels geuit over de eenheid van het kabinetsbeleid. Dat gebeurde toen vicepremier Fleur Agema op X had gereageerd op de door premier Dick Schoof uiteengezette lijn ten aanzien van het door vrouwen dragen van de hijab. De vraag kwam op of Agema (PVV) zich wel kon vinden in die lijn.
1. Grondslag
Eenheid van kabinetsbeleid is een kernwaarde in het staatsbestel. Ministers moeten met één mond spreken (en daarnaar handelen).
Het beginsel is neergelegd in Grondwet en het reglement van orde van de ministerraad.
Artikel 4, 3e lid van de Grondwet bepaalt dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en de eenheid van dat beleid bevordert. Artikel 12, lid 2 van het reglement van orde van de ministerraad bepaalt dat geen minister tegen besluiten van de ministerraad handelt.
Dat vormt de kern van het sinds 1848 bestaande homogeniteitsbeginsel. Een minister mag in de ministerraad tegen een besluit stemmen, maar kan zich er daarna ofwel bij neerleggen (en loyaal uitvoeren) ofwel opstappen.
2. Ministerraad
De bepalingen lijken zich primair te richten op de ministerraad. Het is dan ook diverse malen voorgekomen dat een minister zich niet kon verenigen met een besluit in de ministerraad en daarna opstapte. Dat was bijvoorbeeld het geval in 1972 toen de DS’70-minister Drees en De Brauw tegen de invulling van bezuinigingen keerden en in 1980 toen minister Andriessen vond dat er meer moest worden bezuinigd.
In 1993 bleven de minister Alders en d’Ancona wel aan, hoewel zij tegen een besluit over behoud van vliegveld Zestienhoven (Rotterdam) hadden gestemd. Eerder, in 1947, bleef minister Vos (PvdA) aan, hoewel hij tegen het besluit had gestemd tot militaire actie in Indonesië.
Toen staatssecretaris van Economische Zaken Mona Keijzer zich in 2021 keerde tegen een in de ministerraad genomen besluit over het coronatoegangsbewijs stapte zij niet op. Er volgde, na overleg tussen premiers en vicepremiers en de minister van Economische Zaken, echter wel ontslag.
3. Buiten de ministerraad
Ook buiten de ministerraad moet sprake zijn van eenheid van beleid en daarbij gaat het niet alleen om concrete besluiten. Uitspraken van ministers kunnen het beeld van een verdeeld kabinet oproepen, zoals in 1959 toen de dat jaar aangetreden premier De Quay een wijziging van het beleid ten aanzien van Nieuw-Guinea leek aan te kondigen. Hij moest zijn woorden terugnemen.
In december 1986 sprak VVD-vicepremier Rudolf de Korte op een partijbijeenkomst uit dat de VVD tegen een staatsbezoek van koningin Beatrix aan keizer Hirohito van Japan was. Het voornemen daartoe was door premier Lubbers aan de ministerraad meegedeeld, maar er was nog geen besluit over genomen. De VVD-ministers hadden pas via berichtgeving in De Telegraaf van het plan gehoord.
Premier Lubbers vond dat De Korte voor zijn beurt had gesproken en daarmee de eenheid had doorbroken. Tijdens een debat in de Tweede Kamer op 2 december kapittelde Lubbers De Korte met de woorden: “Dit valt in de categorie: eens maar niet weer”.
In 1978 was de eenheid ver te zoeken toen minister Kruisinga (Defensie) in de Tweede Kamer tijdens een debat over de NAVO de Nederlandse houding ten aanzien van mogelijke ontwikkeling van de Neutronenbom uiteenzette. Kruisinga vond dat Nederland zich daartegen moest keren. Zijn ook aanwezige collega Van der Klaauw (Buitenlandse Zaken) deelde die mening niet en trachtte Kruisinga tevergeefs het kabinetsstandpunt te laten verwoorden. De ministerraad koos niet lang daarna de zijde van Van der Klaauw. Kruisinga trad af.
Zestig jaar eerder maakten twee ministers zelfs ‘ruzie’ achter de ministerstafel in de Tweede Kamer. Het ging om de uitvoer van kaas naar (oorlogvoerend) Duitsland. Minister van Landbouw Posthuma had die uitvoer goedgekeurd, maar zijn collega Treub van Financiën had de douane opdracht gegeven de uitvoer te voorkomen. De ruzie kon worden bijgelegd en beide ministers bleven aan.
4. Wat als het misgaat?
De regels over eenheid van beleid zijn op zich helder, zeker waar het kabinetsbesluiten betreft. Het kan nu eenmaal niet zo zijn dat een minister niet meewerkt aan een genomen besluit of er, na een besluit, een afwijkende mening op na houdt.
Dat neemt niet weg dat er toch wel enige ruimte is, zeker in de aanloop van besluitvorming of aan het einde van de kabinetsperiode in de aanloop naar verkiezingen. Niet alles komt bovendien in de ministerraad of leidt tot besluitvorming. Toen (demissionair) minister Nawijn zich in 2003 vóór invoering van de doodstraf uitsprak, werd hem dat echter wel ernstig kwalijk genomen.
Als ministers elkaar openlijk gaan tegenspreken, dan ligt een conflict op de loer. Dat was het best te zien in een debat tijdens het kabinet-Balkenende IV over mogelijke verlenging van de vredesmissie in Afghanistan in 2010. Een dag na het debat vergaderde de ministerraad en werd het conflict zichtbaar bij de stemming.
Doorbreking van de eenheid van kabinetsbeleid is vaak de opmaat tot conflict. Of van die doorbreking sprake is, is echter niet altijd helder. Dat geldt ook voor de actie van Agema. Het is echter zeker een grensgeval en die grens kan een volgende keer zo maar worden gepasseerd.
Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.
Reacties (6)
Had de tweet van Agema tijdens het kamerdebat over de regeringsverklaring iets te maken met de ‘eenheid van kabinetsbeleid’? Ik dacht niet dat er al kabinetsbeleid was op dit punt. Agema ging in de fout door dwars door het betoog van Schoof heen met een eigen verhaal het debat te verstoren. Het is een kwestie van overschrijding van de regel dat het kabinet ‘met één mond’ spreekt. Ik zie hier eerder onervarenheid van een bewindspersoon die nog in de stand van oppositioneel Kamerlid staat. We moeten zeker alert zijn op de mogelijkheid dat zij met haar achtergrond grenzen van de rechtsstaat zou kunnen passeren. Maar dat geldt wel voor meer leden van deze regering.
Jos,
Met één mond spreken en eenheid van kabinetsbeleid komen volgens mij op hetzelfde neer. Het is niet relevant of een onderwerp wel of niet in een plan van het betreffende kabinet staat. Als een onderwerp in de Kamer wordt besproken, worden bewindspersonen geacht daarover het standpunt van het kabinet te vertegenwoordigen. Of er op dat moment al een standpunt van het kabinet is vastgesteld doet er niet toe.
En of het nou alleen onervarenheid was van Agema is nog maar de vraag. Speelt ze niet gewoon het spelletje mee van haar partijdespoot, die de hele tijd al bezig was met provoceren, manipuleren en saboteren. De PVV is altijd alleen bezig met campagne voeren, in verkiezingstijd maar ook als ze in de oppositie zitten, aan het formeren zijn, of deel uitmaken van de coalitie. Dat is hun opvatting van politiek bedrijven. (Die helaas door meer en meer partijen wordt overgenomen. Waardoor we nu met een merkwaardige vorm van dualisme zitten: het beleid wordt achter gesloten deuren besproken, terwijl coalitiepartijen elkaar publiekelijk regelmatig voor rotte vis uitmaken. Worst of both worlds.)
Lijkt me een lastige opgave. Met ‘een mond’ spreken als je nog niet weet wat er uit moet komen. Wat ik me wel kan voorstellen is dat je uit fatsoensoverwegingen je collega in het openbaar niet afvalt. Dat deed Agema trouwens ook niet. Ze verstoorde het debat. Bewust of niet. Maar was het op de rand van een wetsovertreding?
Jos,
En toch lijkt het me heel redelijk dat er in een kabinet eenheid is over elk onderwerp dat potentieel beleidsrelevant is. Of, anders gezegd, het is onwenselijk als bewindspersonen er maar wat op los kletsen over allerlei onderwerpen, zolang het kabinet er niet expliciet een standpunt over heeft ingenomen. En als er nog geen standpunt is, dan kan een minister natuurlijk altijd zeggen dat er wat tijd nodig is om tot een uitspraak te komen.
En besef ook dat het hier gaat over geïnstalleerde bewindspersonen, ofwel de leden van de zittende uitvoerende macht. Als kiezer mogen we verwachten dat de zittende uitvoerende macht, in elk geval op hoofdlijnen, wel een standpunt heeft over alle thema’s die al langere tijd aan de orde zijn in de politiek. Als dat niet zo is, dan hebben ze zich heel slecht voorbereid. Amateurisme.
Verder lijkt het me sowieso verstandig dat bewindspersonen hun mond houden over de beleidsterreinen van hun collega’s. En tenslotte, een wetsovertreding is het niet. Want als bestuurders zich niet houden aan (de letter of de geest van) de Grondwet, geldt dat helemaal niet als overtreding. Veel staatsrecht is niet wettelijk afdwingbaar. Onder meer daarom is het zo naïef dat Omtzigt gelooft dat hij de de rechtsstaat kan beschermen met alleen papieren afspraken.
Uw keuze: dit kabinet is alleen verkriigbaar in de kleur: wit.
De mooiste reactie, als je tenminste van sarcastische humor houdt, kwam van de kersverse nieuwe premier. Hij keek naar een politica in de beraadzaal die een hoofddoek droeg en verklaarde op ge-exalteerde wijze dat hij een mens zag.
De wonderen zijn de wereld nog niet uit.