Eenzijdige akkoorden

ANALYSE - Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Europese Commissie, zei in de State of the Union: ‘Afrika heeft geen liefdadigheid nodig, maar eerlijke partnerschappen.’ Alleen is de verhouding nog steeds scheef, wat handel betreft. Een ontleding van de Economische Partnerschapsakkoorden door Joris Tielens

De economie mag in veel Afrikaanse landen in de lift zitten, de laatste jaren, maar in de wereldhandel is Afrika nog steeds geen belangrijke partij. De omvang van de handel tussen Europa en Sub-Sahara Afrika is zo’n vijf keer kleiner dan de handel tussen Europa en de Verenigde Staten – waar veel minder mensen wonen dan in Afrika.

De handelsbalans tussen de Europese Unie en Afrika is puur in geld gerekend op zich niet zo scheef: de EU exporteerde in 2017 voor tachtig miljard dollar naar Sub-Sahara Afrika en vice versa voor 78 miljard. Maar wie iets dieper in de cijfers duikt en kijkt waaruit de handel bestaat, ziet wel scheve verhoudingen.  De uitvoer vanuit Sub-Sahara Afrika naar Europa bestond in 2017 vooral uit olie (22 miljard) en diamanten, goud en andere waardevolle delfstoffen (elf miljard).

Cacaobonen zijn goed voor zes miljard en ook vers fruit (vier miljard), ijzererts en andere ertsen (drie miljard), koper (twee miljard) en koffie en thee (twee miljard) zijn belangrijke producten, volgens de cijfers van het South Centre.

Andersom ziet de handel er heel anders uit: Europa exporteert naar Afrika vooral machines (veertien miljard), olie en producten uit olie (elf miljard), auto’s en onderdelen (acht miljard), elektrische apparaten (zes miljard), medicijnen (vijf miljard), technische apparatuur (twee miljard), plastic spullen (eender) en vliegtuigen (ook twee miljard).

Kortom: Afrika exporteert vooral grond- en delfstoffen en onverwerkte landbouwproducten, Europa vooral verwerkte eindproducten. Aan het uitvoeren van verwerkte producten verdient een land veel meer dan aan grondstoffen, een groot deel van de prijs bestaat dan uit toegevoegde waarde: loon voor het fabriceren.

EU beschermt eigen verwerkende industrie

Dat er weinig eindproductie en verwerking van grondstoffen in Afrika is, komt allereerst door gebrek aan industrie en infrastructuur, goed opgeleide werknemers en kapitaal om te investeren in die industrie – kortom: door de algemene ontwikkeling van de economie. Maar afspraken over handel helpen ook niet.  Zo is het een algemene regeling binnen de Wereldhandelsorganisatie dat landen aan ‘tariefescalatie’ mogen doen, wat wil zeggen: importeurs hoeven weinig tot geen invoerrechten te betalen over grondstoffen, maar wel invoerrechten over verwerkte producten. Het doel is om de eigen verwerkende industrie te beschermen, wat ook de Europese Unie doet.

Veel Afrikaanse landen hebben daar geen last van, omdat ze vrijgesteld zijn van invoertarieven onder de ‘alles behalve wapens’-regeling met de EU. Dit betekent dat de ‘minst ontwikkelde landen’ geen invoertarieven hoeven te betalen voor minstens 97 procent van alle goederen. Met veel andere, iets rijkere Afrikaanse landen heeft de EU ook – veelal tijdelijke – afspraken over markttoegang die gunstiger zijn dan de invoerrechten die andere landen betalen.

Kwaliteitseisen

In de praktijk wordt de export vanuit Afrika naar Europa vooral beperkt door een andere barrière: de EU stelt eisen aan de veiligheid en kwaliteit van de producten die ze invoert, de ‘sanitaire en fytosanitaire standaarden’ die binnen de Wereldhandelsorganisatie zijn afgesproken. Afrikaanse producenten van groente of fruit moeten aantonen dat hun producten veilig zijn, anders komen ze er niet in.

Die standaarden over voedselveiligheid zijn de belangrijkste beperking voor Afrikaanse exporteurs, beaamt Siemen van Berkum, econoom bij Wageningen Economic Research. ‘In Europa zou er veel meer import vanuit Afrika kunnen zijn,’ zegt hij, ‘als vooral de landbouw en agribusiness in Afrika beter geëquipeerd waren om aan de standaarden te voldoen.’

Deels gaat het om wettelijke eisen aan de kwaliteit en veiligheid. Niet alleen de EU stelt zulke eisen, ook landen als China en India doen het. Deels gaat het ook om bovenwettelijke eisen die supermarkten stellen aan smaak en uiterlijk van producten. ‘Maar die regels zijn er niet voor niets’, benadrukt Van Berkum. ‘Ze zijn er om jou en mij veilig voedsel te bezorgen. Vlees en zuivel van zieke dieren of tomaten met pesticiden, die wil je niet op je bord. Het is niet bedoeld om landen te pesten of om de handel te blokkeren; dit zijn de regels van het spel. Als je eraan wilt meedoen, moet je aan de regels voldoen.’

Niveau opkrikken

Van Berkum ziet in de Economische Partnerschapsakkoorden (EPA’s) een kans voor veel landen om hulp te krijgen bij het voldoen aan de kwaliteitseisen. Europa is al sinds het begin van deze eeuw in onderhandeling met verschillende handelsregio’s in Afrika over die akkoorden. Ze gaan vooral over tarieven: exporteurs uit Afrika krijgen vrijstelling van tarieven als ze naar Europa uitvoeren. Aan de andere kant vraagt de EU ook stapsgewijze openstelling van de Afrikaanse markt voor Europese exporteurs.

‘Het voordeel van de EPA’s voor Afrikaanse landen’, zegt Van Berkum, ‘zit niet zozeer in de tarieven. Veel ervan vallen onder de minst ontwikkelde landen en hoeven geen invoerrechten te betalen. Het voordeel zit in hulp om te voldoen aan de sanitaire en fytosanitaire standaarden.’ Landen die de EPA’s ondertekenen, kunnen hulp bij capaciteitsopbouw krijgen. Het kan dan gaan om projecten die laboratoria en regelgeving van de overheid ondersteunen. ‘De intentie van de akkoorden is om het niveau van Afrikaanse landen op te krikken en ze te laten deelnemen aan het spel van de internationale handel.’

Hulp bij het voldoen aan standaarden is geen goede reden voor Afrikaanse landen, denkt Peter Lunenborg. Hij werkt in Genève bij het South Centre, een organisatie die is opgezet door ontwikkelinglanden ter ondersteuning bij hun internationale onderhandelingen, over onder andere klimaat, investeringen en handel. Lunenborg doet onderzoek en adviseert vertegenwoordigers van ontwikkelingslanden.

‘De door de EPA’s geboden hulp bestaat bijvoorbeeld uit een workshop over regelgeving’, zegt hij. ‘Dat stelt in wezen weinig voor.’ De kwaliteitseisen zijn vaak het probleem niet, benadrukt Lunenborg, maar eerder de strenge eisen rondom de methode om aan te tonen dat de producten veilig zijn. ‘Om de complicaties te verhelpen moeten de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de keuring overleggen en per product nagaan waar de hinder zit.’

Maar voor veel Afrikaanse landen is er een andere goede reden om geen akkoord te sluiten, zegt Lunenborg. Onder meer Nigeria blokkeert een EPA: het vreest dat als het zijn invoertarieven voor Europese producten moet verlagen, zijn markt overspoeld wordt door goedkope producten uit het buitenland. De eigen verwerkende industrie die aan het ontluiken is zou de concurrentie niet aankunnen.

‘In hun huidige vorm zijn de EPA’s per saldo nadelig voor Afrika’

Daarmee heeft Nigeria een punt, zegt Lunenborg. ‘De voor- en nadelen van een akkoord verschillen per land en per sector, maar in het algemeen kun je zeggen dat de EPA’s in hun huidige vorm per saldo nadelig zijn voor Afrika.’

De EU onderhandelt met regionale blokken. Alle landen in een regio moeten akkoord gaan met een handelsverdrag, voordat het in werking kan treden. Wie op de lijst van minst ontwikkelde landen staat, heeft weinig te winnen met een EPA, want het krijgt toch al vrije toegang tot de EU.  Het openstellen voor Europese producten kan de eigen industrie en landbouw schaden – sommige landen blokkeren daarom een akkoord binnen het handelsblok. Er zijn dan ook maar weinig EPA’s ondertekend tot dusver, zegt Lunenborg. In veel gevallen ligt de onderhandeling al jaren stil.

In Oost-Afrika houden Tanzania en Oeganda een akkoord met de Europese Unie af en ook in West-Afrika is er nog geen EPA. Hoewel de Franstalige landen daar positief zijn over een akkoord met het regionale handelsblok Ecowas, vanwege de militaire steun van het bevriende Frankrijk, blokkeert Nigeria een EPAtussen Ecowas en de EU – het vreest te worden overspoeld met goedkope invoer van dingen als melkpoeder. ‘En dat is niet onterecht’, zegt Lunenborg.

Zuid-Afrika sloot wel een EPA met de EU, maar in feite is dat een vervolg op een vrijhandelsakkoord dat het al langer met Europa had, zegt Lunenborg. Een andere uitzondering is Zimbabwe, dat een aantal jaar geleden samen met Madagaskar en een aantal eilanden wel een EPAmet de EU sloot, buiten een regionaal blok om. ‘Waarschijnlijk meer uit politieke overwegingen’, zegt Lunenborg, ‘en eilanden hebben vaak minder moeite met het elimineren van invoerrechten. De EU, van haar kant, wil hiermee aan andere landen laten zien dat het toch kan.’

Dumping

Een fellere tegenstander van de EPA’s is Burghard Ilge, die bij Both Ends werkt en actievoert tegen veel handels- en investeringsverdragen. ‘Het probleem is het dumpen van Europese producten in Afrika’, zegt hij. ‘Boeren en de lokale industrie in Afrika kunnen daar niet tegen concurreren, die hebben bescherming nodig. Maar wie een EPAondertekent, kan zijn eigen kleine boeren niet meer daartegen beschermen.’

De akkoorden schaden de bestaande industrie, denkt Ilge, en remmen de toekomstige economische ontwikkeling. ‘Afrika wordt overspoeld met melkpoeder – uit China, maar ook uit Europa. Zuivelfabrieken komen daardoor in de havens en niet in afgelegen gebieden, waar de lokale boeren er voordeel van zouden hebben.’

De EU meet ook met twee maten, vindt Ilge: ‘Zelf geeft de Unie haar eigen boeren veel subsidie, waardoor de melk goedkoper op de wereldmarkt komt en ze Afrikaanse boeren wegconcurreert. Maar tegen Afrika zegt de EU dat de markt open moet.’ Afrikaanse landen hebben de invoerrechten nodig, zegt Ilge, omdat ze zo broodnodige inkomsten voor de schatkist krijgen, wat makkelijker is dan door belasting te heffen.

Burghard Ilge werkt samen met lokale ngo’s die opkomen voor de handelsbelangen van producenten en handelaren, zoals Seatini in Oeganda, dat onlangs de alarmbel luidde bij een handelstop van Oost-Afrikaanse presidenten. Seatini is bang dat het Oost-Afrikaanse handelsblok uiteen dreigt te vallen onder druk van Kenia om een EPAmet de EU af te sluiten.

Kenia voert veel bloemen, groente en fruit uit naar Europa en heeft een tijdelijk handelsakkoord met de EU om dat tariefvrij te doen. De voorwaarde is dat Kenia in de toekomst een EPAmet de EU afsluit; Kenia zet dus Tanzania en Oeganda onder pressie om ermee akkoord te gaan, maar die zien het niet zitten.  Volgens Seatini dreigt Kenia nu alleen, buiten het blok om, het akkoord te sluiten. ‘Dat zou tot een soort van “Brexit” binnen Oost-Afrika leiden’, zegt Ilge. ‘Nu is er relatief vrij verkeer binnen de regio, maar dit zou economische integratie tegengaan.’ Al maakt Ilge zich geen zorgen. ‘De EPA’s leken lange tijd stil te liggen en niet doorgevoerd te worden, maar ze belanden opnieuw op tafel.’

Afrikaanse vrijhandelszone

Peter Lunenborg verwacht meer van een andere ontwikkeling, van de African Continental Free Trade Area, een initiatief van de Afrikaanse Unie. In maart 2018 ondertekenden 44 van de 55 lidstaten een verdrag dat moet leiden tot de Afrika-brede vrijhandelszone. De komende jaren wordt over het verdrag door onderhandeld.  Na ratificatie kan het grote verandering teweegbrengen, denkt Lunenborg: ‘Het is ambitieus: negentig procent van de tarieven binnen Afrika moeten naar nul, binnen tien tot vijftien jaar.’ Als er minder beperking in de handel is binnen Afrika, kunnen er meer handelsketens binnen Afrika komen – en kunnen meer producten binnen Afrika worden verwerkt tot eindproduct.

Lunenborg: ‘Chocolade die in Zuid-Afrika of Egypte is vervaardigd, bestaat uit halffabricaten die buiten Afrika zijn gemaakt. Onverwerkte cacaobonen gaan dus eerst vanuit Ivoorkust of Ghana naar Europa, om als cacaomassa in Zuid-Afrika te belanden… Meer handel binnen Afrika kan ervoor zorgen dat er meer toegevoegde waarde in Afrika blijft.’

Maar het Afrikaanse vrijhandelsverdrag staat nog maar in de kinderschoenen, er volgen nog jaren van onderhandelingen. Bovendien zijn tarieven lang niet altijd de belangrijkste beperking. ‘Transport binnen en rondom Afrika over zee is duur en er is nog steeds weinig verwerkende industrie’, zegt Lunenborg. De regionale handelsblokken blijven voorlopig de belangrijkste motoren van economische ontwikkeling, besluit hij. ‘Maar de Afrikaanse vrijhandelszone kan meer samenwerking binnen en tussen de regio’s aanjagen; dat is een hoopvolle ontwikkeling.’

[overgenomen van Vice Versa]

Reacties zijn uitgeschakeld