Voorstellen Nationale Conventie – 11

Logo Nationale ConventieHierbij het elfde deel van de behandeling van de voorstellen van de Nationale Conventie. (Zie toelichting bij deel 1).
Dit keer een zware. Het gaat om een samenstelling van een aantal voorstellen. Levert dan ook wat meer toelichting op dan gebruikelijk.

11. Richt de formatieprocedure als volgt in:
– de Tweede Kamer doet na de verkiezingen een voordracht aan de Koning voor benoeming van een formateur. Deze voordracht gaat zo nodig vooraf door een voordracht aan de Koning voor benoeming van een informateur.
– de formateur krijgt van de Koning de opdracht een kabinet te vormen. Na overleg met de fractievoorzitters van de beoogde coalitiepartijen stelt hij een aantal richtlijnen voor het nieuwe kabinet vast met betrekking tot een beperkt aantal politiek omstreden kwesties.
– de formateur schrijft met de beoogde ministers een beknopt regeerprogram.
– de Tweede Kamer hoort de kandidaat-bewindslieden.
– de Tweede Kamer spreekt bij aanvang van de zittingsperiode van het kabinet haar vertrouwen in het kabinet uit.

Toelichting Nationale Conventie:
In de inleidende paragraaf is al geconstateerd dat kabinet en parlement met elkaar zijn vervlochten. Eén van de oorzaken daarvan is de formatieprocedure. In die procedure zijn Tweede Kamerfracties en fractievoorzitters van de beoogde coalitiepartijen, steeds belangrijker geworden. Zowel op de samenstelling van het kabinet als op de hoofdlijnen van het regeringsbeleid oefenen zij een overwegende invloed uit. Dat heeft geleid tot een grote verbondenheid tussen het kabinet en de meerderheid van de Tweede Kamer. Op de achtergronden hiervan zijn onder andere de commissies Biesheuvel en De Koning uitvoerig ingegaan. De binding aan het regeerakkoord is belemmerend voor het onafhankelijk opereren van Kamer en kabinet. Voorgesteld wordt daarom de formatieprocedure zo in te richten dat vooral de beoogde bewindslieden afspraken voor de komende regeerperiode maken. De Conventie stelt de volgende gang van zaken voor.
Zo snel mogelijk na de verkiezingen komt de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling bijeen en wijdt een debat aan de uitslag van de verkiezingen. De Kamer kan vervolgens bij motie uitspreken welke regeringscoalitie de voorkeur heeft. Afhankelijk van de uitkomst van dat debat doet de Kamer een voordracht voor benoeming van een formateur of een informateur aan de Koning. Als een informateur wordt benoemd doet de Kamer na afronding van de informatie een voordracht voor benoeming van een formateur. De formateur wordt belast met de vorming van een door hem te leiden kabinet. Deze procedure doet recht aan het gegeven dat de formateur, als beoogd Minister-president, zijn positie feitelijk ontleent aan de Tweede Kamer en dus indirect aan de verkiezingsuitslag. Het debat kan niet eerder plaatsvinden dan op de achtste dag na de stemming omdat de Kieswet regelt dat op die dag de nieuw gekozen Kamer aantreedt. Het lijkt gezien adviezen van de Kiesraad hierover uit 2001 en 2002 mogelijk de termijn tussen stemming en eerste samenkomst van de Tweede Kamer te bekorten.

Het werk van de formateur kan niet in volstrekte openbaarheid worden uitgevoerd, maar het is wel zaak dat hij op de daarvoor geëigende momenten verslag van zijn werkzaamheden uitbrengt aan de Tweede Kamer. Hij legt zo in het openbaar verantwoording af. Als de Kamer ervan overtuigd is dat een formatie mislukt is, doet de Kamer een nieuwe voordracht voor een formateur.
Nadat de formateur zijn werkzaamheden met succes heeft afgerond en het nieuwe kabinet rond lijkt te zijn, moet de formele aanstelling van bewindspersonen plaatsvinden.
De Tweede Kamer vervult hierin nu geen expliciete rol.
Dat is opmerkelijk, omdat de nieuwe bewindspersonen wel het vertrouwen van het parlement moeten genieten. Een tweede reden om de Kamer een nadrukkelijker plaats te geven in de aanstellingsprocedure is gelegen in de toegenomen publieke gevoeligheid op het vlak van de integriteit van (politieke) bestuurders.
Zoals in veel gemeenten de raad kandidaat-wethouders hoort, zou de Tweede Kamer de kandidaat-bewindslieden kunnen bevragen op de diverse aspecten van hun geschiktheid voor de functie. Indien een kandidaat door de meerderheid van de Tweede Kamer ongeschikt wordt bevonden, geniet hij bij voorbaat niet het vertrouwen van de Kamer en dient benoeming achterwege te blijven.
In Nederland hoeft een nieuw kabinet bij zijn aantreden niet expliciet het vertrouwen van het parlement te krijgen. Parlementair vertrouwen wordt geacht te bestaan zolang het tegendeel niet blijkt. Er is veel voor te zeggen dat ook in Nederland het debat over de regeringsverklaring wordt afgerond met een expliciete vertrouwensuitspraak van de Tweede Kamer. De regeling ter zake in België, toont aan dat een dergelijke vertrouwensuitspraak goed valt te rijmen met het uitgangspunt van de benoeming van ministers door de Koning.
Deze vorm van parlementarisering van de formatieprocedure lijkt op het eerste gezicht op gespannen voet te staan met de wenselijkheid de onafhankelijkheid van de Tweede Kamer ten opzichte van het kabinet te vergroten.
Deze tegenstrijdigheid is echter schijn. Parlementarisering van de formatie betreft uitsluitend de samenstelling van het kabinet; de tegenmacht van het parlement heeft primair betrekking op de wijze waarop het invulling geeft aan zijn controlerende rol ten aanzien van het handelen van de regering en voor al het door haar gevoerde beleid. Het is vooral de praktijk van (gedetailleerde) regeerakkoorden waaraan de regeringsfracties zijn gebonden, die een intensieve en onafhankelijke uitoefening van die rol lastig maakt, althans door de coalitiefracties.
Dat is onwenselijk omdat controle van de regering een belangrijke taak is van de Kamer als geheel.
Afzwakking van de sterke binding van coalitiefracties aan het kabinet is mogelijk door voortaan geen (uitvoerig) regeerakkoord te sluiten tussen de voorzitters van de regeringsfracties, maar te volstaan met de vaststelling door de formateur van enkele richtlijnen voor een nieuw kabinet. Hij doet dit na overleg met de betrokken fractievoorzitters. Deze richtlijnen hebben betrekking op een beperkt aantal inhoudelijke knelpunten en moeten voorkomen dat het kabinet op het eerste het beste politiek omstreden punt al struikelt. De formateur legt de richtlijnen vast in een brief. Met inachtneming van die richtlijnen stellen de beoogde nieuwe ministers, een regeerprogramma vast. De binding van de betrokken fracties aan de inhoud van dat programma vermindert daardoor aanzienlijk. Dit vergroot hun bewegingsvrijheid ten opzichte van het kabinet.Voordeel is bovendien dat het, meer dan een tot in detail uitgewerkt regeerakkoord, ruimte biedt voor toetsing op uitvoeringsaspecten in de fase van totstandkoming van wetgeving en beleid. Het feit dat beoogde bewindspersonen wel toestemming moeten krijgen van hun geestverwante fracties toe te treden tot het kabinet waarborgt de parlementaire binding. Bij het al dan niet verlenen van toestemming zullen de fracties de inhoud van het regeerprogram meewegen.
Verlenen zij de bedoelde toestemming niet, dan betekent dat niet dat het voorgestelde kabinet onmogelijk is. Er kan sprake zijn van een extra-parlementair kabinet waar niet zonder meer een meerderheid van de Kamerfracties achter staat, maar dat de Tweede Kamer wel gedoogt.
Ook daarvoor moet ruimte bestaan.

Schema formatie nw stijl

Uitvoering:
Kan zonder (grond)wetwijziging.

Hier kan ik in grote lijnen wel achter staan. De constructie levert nu toch te weinig dynamiek op. Ik ben echter huiverig voor de mogelijkheid dat formaties hiermee nog langer gaan duren. De inbreng van de kamer kan ook verstorend werken in de laatste fase.
En het vraagt wel om goede formateurs. Het beperken van een regeerprogram tot alleen de hoofdlijnen is niet makkelijk. Iedereen wil er zijn/haar kindje in terugzien.
Maar het proberen waard.

[poll=30]

– Het volledige advies van de Nationale Conventie
– Voorstellen Nationale Conventie: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10

  1. 1

    Mwoooh, kannegin deruit en 2e kamer derin ? Niet voor mij. Laat dat consulteren nou maar eens een lekker vaag geheimpje blijven.

    Ik hou eigenlijk helemaal niet zo van dat klepklepklep-transparantje spelen in een tijd waarin “we” tien of twintig geheime “overeenkomsten” over Irak, de euro en weet ik wat moesten sluiten.

    Nee.

  2. 2

    Tegen mescaline. Laat de kamer maar invloed hebben op dit proces. Koning eruit. Kan die meteen helemaal weg.

    Ja!

    Gisteren trouwens mijn hele backlog van deze logs weggewerkt. Hoop werk. Hoe lang gaat dit nog door?

  3. 4

    De invloed van de koning(in) opde formatie vind ik inderdaad wel mis, maar het voorliggendede voorstel is me ook nog te vaag. Ook zie ik dat het aantal stappen alleen maar toeneemt.

  4. 5

    Als ik het goed begrijp willen ze een ondoorzichtige procedure inruilen voor eentje die nog ingewikkelder is.

    Da’s niet echt een verbetering, lijkt me zo.

    Waarom niet gewoon die hele formatie afschaffen en afspreken dat de grootste partij alle ministers levert? Zo krijg je het debat weer terug waar het hoort – in de tweede kamer – en heeft stemmen op partijen die om wat voor reden niet in het kabinet komen, tenminste weer zin.

  5. 6

    Ik ben heel erg voor een (door de Tweede Kamer) gekozen premier. Omdat het niet altijd vanzelfsprekend is dat de grootste partij de premier levert, vind ik. Hoewel het voorstel het heeft over het kiezen van een formateur gaat het eigenlijk natuurlijk over de premier, die gekozen wordt.
    Het plan mag zo hier en daar nog wel wat minder omslachtig, als je het mij vraagt.

  6. 7

    Nee… consulteren met een glas wijn achter gesloten deuren. Er zijn teveel gelaagde agenda’s waar overeenkomsten (samenwerkingsverbanden) over moeten worden gesloten.

    Zo is er de ‘briefing’ bijvoorbeeld, gevoelige feiten die slechts aan de MP worden toevertrouwd en tevens wordt geinstrueerd wie welk deel achter de schedel mag hebben in het landsbelang.

    Ik zou er van gruwen als de kamer daar zijn zegje over wil doen.

    Nee, aldoende.

  7. 9

    Ik vind dat matthijs wel een punt heeft. Gewoon die hele (in)formatie afschaffen en meteen de grootste partij de ministers laten leveren en het kabinet laten vormen.

    Lijkt me wel wat.
    Politiek als vuurwerk ;)

  8. 10

    Ik haal wat dingen (draadjes) door elkaar gewaardeerde Oplawaai.
    Het beeld van een man die zich gedraagt als Giscard omdat er geen koninklijke buffer gedoe is…man daar krijg ik kippenvel van..of is dit weer de verkeerde plek/draad ? ..weetjewat ik ga wandelen in het bos met het grut…

  9. 12

    Gaarne ook de nieuw aantredende minister-president en zijn team een fris stel topambtenaren laten selecteren.
    Anders blijft dat stel via de beruchte politieke benoemingen aan hun aanstellingen geholpen figuren eeuwig de baas in Nederland.
    Wat de kiezers ook stemmen.
    En hebben we iedere keer hetzelfde geduvel.
    Tegenwerken van voorstellen die ze politiek niet zien zitten, en veel te mooi voorstellen/doordrukken van voorstellen die ze politiek wel zien zitten.

    Eventueel zelfs een minister met “een te grote mond” (= sterke eigen agenda) slecht informeren, zodat die in het parlement problemen krijgt.
    (misschien kent iemand hier de wandelgangen-term “de Congo-vinkjes”, die verwijst hiernaar).

    Zie Betuwelijn: doorgedrukt, veel te mooi voorgesteld.
    En ik kan me niet aan de indruk onttrekken dat bij het integratie- en immigratiebeleid van de afgelopen jaren, het “gemechaniseerde” effect (te weinig persoonlijk contact met aanvragers), waardoor het allemaal in de praktijk niet zo lekker uitpakte, in hoge mate toe te schrijven valt aan de door de topambtenaren bedachte/geadviseerde uitvoering van het politiek gevormde beleid.

    Dat stel ongekozen schaduwbaasjes van Nederland mag wat mij betreft eens en voor al de bel aangebonden worden, en onder de tucht van de democratie/verkiezingen worden gesteld.

  10. 14

    @Elke: Hoewel ik geneigd ben dat voorstel te steunen, moet ik toch ook aan de speech van de voorzitter van Raad van State denken (ongeveer anderhalf jaar geleden). Hij gaf aan dat een van de bedreigingen van de overheid het gebrek aan opbouw van inhoudelijke kennis van verschillende aandachtsgebieden was.
    Ambtenaren, ook hoge, zouden tegenwoordig vaak moeten rouleren over ministeries. Dat zorgt ervoor dat diepgaande kennis, die soms jaren investeren kost, niet tot stand komt.
    Met politieke benoemingen in de top, loop je dat risico ook.
    Is dat ergens te compenseren of is het niet erg?

  11. 15

    Ik heb het idee dat ambtenaren in Nederland behoorlijk loyaal zijn aan hun minister. Waarbij het niet zo veel uitmaakt van welke partij die minister is. Ambtenaren vinden het wel vervelend als hun minister niet capabel is. Omdat ze dan rare ideeën en domme uitspraken van die minister moeten gaan verdedigen bij andere ministeries, of elders in de maatschappij. En dat vinden ze niet leuk. Een ambtenaar ontleent in zekere zin zijn status aan de status van zij minister.
    Ik kan me bijvoorbeeld herinneren dat nogal wat mensen bij V&W ten tijde van Netelenbos niet zo blij waren toen ze tot de ontdekking kwamen dat ze voor de zoveelste keer met een kneus zaten opgescheept. In zo’n geval kan ik me voorstellen dat er wel eens aan stoelpoten wordt gezaagd. Al hoort dat natuurlijk niet.

  12. 16

    @ Steeph, Hans, Oplawaai:

    Inderdaad een soort Amerikaanse refresh.
    Al te politiek gemotiveerde benoemingen ondervangen met opleidings- ervaringseisen.

    Gebrek aan inhoudelijke kennis wordt op die manier ook ondervangen.
    Een nieuwe invalshoek is juist wel eens gezond.
    Ambtenaren klagen over een “waarheidscultuur”op de departementen.
    Er heerst soms jarenlang een mening die als feit fungeert, hetgeen niet bijgesteld wordt door instroom van nieuwe optieken.
    Zeer berucht zijn etnische problematieken, waarvan de oorzaak als vanzelf gezocht wordt in de sociaal-economische hoek.
    Het sociaal-economische aspect fungeert als uitgangspunt, terwijl het natuurlijk slechts een politieke optiek is.
    Het levert wel eens bijna hilarische departementale schrikreacties op.
    Bijvoorbeeld toen bleek dat ernstig extremisme eerder bij hoger opgeleide dan bij laagopgeleide jongeren voorkomt, uit gemiddeld redelijk welvarende en geintegreerde gezinnen.
    Zowel in Nederland als internationaal….
    Dat klopt niet met de “departementale waarheid” van “sociaal-economische deprivatie die anti-Nederlandse ressentimenten kweekt”.

    Steeph: de kennis op de departementen zit grotendeels bij het middenkader en de lagere ambtenaren.
    Topambtenaren zijn “stille” politici.
    Als je hen vervangt is de kennis van een departement niet weg.
    Integendeel: een nieuwe topambtenaar heeft juist vanwege zijn nieuwheid goede redenen om goed naar de kennisinput van zijn ondergeschikten te luisteren.

    Oplawaai: topambtenaren kunnen zeer loyaal zijn aan hun minister.
    Vooral als deze van dezelfde partij is als zijzelf.
    Maar Verdonk bijvoorbeeld, kwam terecht op een terrein met een hoop oerconservatief PvdA-kader.
    Ze heeft het geweten.
    Ik noem nogmaals de “Congovinkjes”.
    Een publiek Haags geheim dat het een ambtelijk struikeldraadje voor de minister moet zijn geweest.
    Dit was bij uitstek informatie die (hogere) departementale ambtenaren weten, en bij uitstek informatie waarmee (loyale!) hogere ambtenaren kun minister voorbereiden wanneer die naar het Parlement geroepen wordt.
    (Daar het politiek “not done” en zowat zelfmoord is om als bewindspersoon je ambtenaren af te vallen in de Kamer -“de minister heeft haar departement niet onder controle, schuift de schuld af”- draait een dergelijk struikeldraadje vaak uit op het beroemd/beruchte “de minister heeft de Kamer onjuist ingelicht/heeft tegen de Kamer gelogen”)

    Ik meen dat Relus ter Beek hetzelfde geduvel op Defensie heeft ondervonden, maar dan “politiek omgekeerd” aan het geval Verdonk.

    Een andere hoog-ambtelijke vete die gewoed heeft speelde rondom voormalig minister van Justitie Winnie Sorgdrager (D66).
    Zij passeerde voor het nieuwe directeurschap van de BVD (thans AIVD) de gedoodverfde kandidaat Gonsalves (CDA en PG Den Bosch), en speelde de functie in handen van haar partijgenoot Arthur Docters van Leeuwen.
    Dit leidde tot veel gerommel op hoog ambtelijk niveau.
    Sorgdrager zou een van de zwaarst aangeschoten Ministers aller tijden worden; ze overleefde maar liefst vijf moties van wantrouwen.
    “Minister heeft Kamer verkeerd ingelicht … informatie achtergehouden … vertrouwen verloren…”
    Toeval?
    Ik denk het niet.

  13. 17

    En nog wat: Gezondheidszorg, het machtigste departement want het hoogste budget, heeft een aanmerkelijk opener cultuur gekregen, sinds Bomoff als eerste bewindsdaad stelde, om de gevreesde topambtenaar Van Lieshout eruit te trappen.
    “Ik wil hem niet eens zien”, schijnt Bomhoff gezegd te hebben.
    Bomhoff was, in tegenstelling tot wat je misschien zou denken naar aanleiding van berichtgeving, op zijn departement behoorlijk geliefd in de korte tijd dat hij gezeten heeft.
    Met name onder middenkader en uitvoerend personeel.
    Er kon weer eindelijk eens wat…de figuren met “politieke benoeming” waren lijkbleek van schrik, zetten hun partijpolitieke manipulaties maar liever even op ijs, en de lijm was uit de machine.

    Dit resulteerde o.a. in het opengooien van het debat over de nieuwe zorgverzekering.
    Ik durf te stellen, dat zonder Bomhoff en mét Van Lieshout de boel gewoon stilletjes doorgang had gevonden.
    Nu stond opeens de compensatie voor lagere inkomens, de DBC’s, het eigen risico, de veronderstelde marktwerking torenhoog op de politieke agenda, terwijl de aspecten ervan al jaren geleden politiek waren afgekaart!
    (de politieke besluitvorming speelt zich nauwelijks af in de Kamer. Daar wordt slechts publiek geshowdanst volgens patronen, en met partners, zoals dat lang daarvoor in diverse commissies en minder formele overleggen is “ingestudeerd”)

    Bomhoff twijfelde bijv. zeer aan de DBC’s (diagnose-behandel-criteria), waarop het nieuwe vergoedingssysteem was gebaseerd.
    Te omslachtig, te bureaucratisch, ondoorzichtig voor de patient en vooral: veel te veel verschillende DBC’s.
    Bomhoff liet zich daarbij o.a. mede informeren (nieuw! nieuw!) door de vele, zeer ervaren en kundige ambtenaren onder topniveau, die jarenlang de vorige ministers zelfs nooit hadden gezien: aparte ingangen, aparte liften, laat staan dat men elkaar inhoudelijk sprak.
    Toen Bomhoff eens een gang doorliep om een plant te brengen aan een jarige assistente, veroorzaakte dat naar verluidt een golf van ontzetting en verbazing onder de ambtenaren die hem zagen lopen. :-))

    Bomhoff en “zijn” ambtenaren hebben gelijk gekregen.
    Huisartsen en specialisten klagen steen en been.
    Het administratieve afwerken van een consult waarbij medicijnen worden voorgeschreven, schijnt verviervoudigd te zijn.
    Met de hoeveelheid consulten in Nederland, een regelrechte ramp die de kosten van de gezondheidszorg enorm opdrijft, en eventuele kostenverlagingen door marktwerking totaal teniet doet.

    Maar door de politieke echecs rondom BalkenendeI/LPF heeft het tackelen van dit departementale stokpaardje nooit doorgang gevonden.

    Slechts één klein praktijkvoorbeeldje van hoeveel macht een topambtenaar heeft.
    En wat een minister die niet gehinderd wordt door een politieke tegenstander in de top van zijn staf, eventueel zou kunnen doen.