Voorstellen Nationale Conventie – 11

Hierbij het elfde deel van de behandeling van de voorstellen van de Nationale Conventie. (Zie toelichting bij deel 1).
Dit keer een zware. Het gaat om een samenstelling van een aantal voorstellen. Levert dan ook wat meer toelichting op dan gebruikelijk.

11. Richt de formatieprocedure als volgt in:
– de Tweede Kamer doet na de verkiezingen een voordracht aan de Koning voor benoeming van een formateur. Deze voordracht gaat zo nodig vooraf door een voordracht aan de Koning voor benoeming van een informateur.
– de formateur krijgt van de Koning de opdracht een kabinet te vormen. Na overleg met de fractievoorzitters van de beoogde coalitiepartijen stelt hij een aantal richtlijnen voor het nieuwe kabinet vast met betrekking tot een beperkt aantal politiek omstreden kwesties.
– de formateur schrijft met de beoogde ministers een beknopt regeerprogram.
– de Tweede Kamer hoort de kandidaat-bewindslieden.
– de Tweede Kamer spreekt bij aanvang van de zittingsperiode van het kabinet haar vertrouwen in het kabinet uit.

Toelichting Nationale Conventie:
In de inleidende paragraaf is al geconstateerd dat kabinet en parlement met elkaar zijn vervlochten. Eén van de oorzaken daarvan is de formatieprocedure. In die procedure zijn Tweede Kamerfracties en fractievoorzitters van de beoogde coalitiepartijen, steeds belangrijker geworden. Zowel op de samenstelling van het kabinet als op de hoofdlijnen van het regeringsbeleid oefenen zij een overwegende invloed uit. Dat heeft geleid tot een grote verbondenheid tussen het kabinet en de meerderheid van de Tweede Kamer. Op de achtergronden hiervan zijn onder andere de commissies Biesheuvel en De Koning uitvoerig ingegaan. De binding aan het regeerakkoord is belemmerend voor het onafhankelijk opereren van Kamer en kabinet. Voorgesteld wordt daarom de formatieprocedure zo in te richten dat vooral de beoogde bewindslieden afspraken voor de komende regeerperiode maken. De Conventie stelt de volgende gang van zaken voor.
Zo snel mogelijk na de verkiezingen komt de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling bijeen en wijdt een debat aan de uitslag van de verkiezingen. De Kamer kan vervolgens bij motie uitspreken welke regeringscoalitie de voorkeur heeft. Afhankelijk van de uitkomst van dat debat doet de Kamer een voordracht voor benoeming van een formateur of een informateur aan de Koning. Als een informateur wordt benoemd doet de Kamer na afronding van de informatie een voordracht voor benoeming van een formateur. De formateur wordt belast met de vorming van een door hem te leiden kabinet. Deze procedure doet recht aan het gegeven dat de formateur, als beoogd Minister-president, zijn positie feitelijk ontleent aan de Tweede Kamer en dus indirect aan de verkiezingsuitslag. Het debat kan niet eerder plaatsvinden dan op de achtste dag na de stemming omdat de Kieswet regelt dat op die dag de nieuw gekozen Kamer aantreedt. Het lijkt gezien adviezen van de Kiesraad hierover uit 2001 en 2002 mogelijk de termijn tussen stemming en eerste samenkomst van de Tweede Kamer te bekorten.

Het werk van de formateur kan niet in volstrekte openbaarheid worden uitgevoerd, maar het is wel zaak dat hij op de daarvoor geëigende momenten verslag van zijn werkzaamheden uitbrengt aan de Tweede Kamer. Hij legt zo in het openbaar verantwoording af. Als de Kamer ervan overtuigd is dat een formatie mislukt is, doet de Kamer een nieuwe voordracht voor een formateur.
Nadat de formateur zijn werkzaamheden met succes heeft afgerond en het nieuwe kabinet rond lijkt te zijn, moet de formele aanstelling van bewindspersonen plaatsvinden.
De Tweede Kamer vervult hierin nu geen expliciete rol.
Dat is opmerkelijk, omdat de nieuwe bewindspersonen wel het vertrouwen van het parlement moeten genieten. Een tweede reden om de Kamer een nadrukkelijker plaats te geven in de aanstellingsprocedure is gelegen in de toegenomen publieke gevoeligheid op het vlak van de integriteit van (politieke) bestuurders.
Zoals in veel gemeenten de raad kandidaat-wethouders hoort, zou de Tweede Kamer de kandidaat-bewindslieden kunnen bevragen op de diverse aspecten van hun geschiktheid voor de functie. Indien een kandidaat door de meerderheid van de Tweede Kamer ongeschikt wordt bevonden, geniet hij bij voorbaat niet het vertrouwen van de Kamer en dient benoeming achterwege te blijven.
In Nederland hoeft een nieuw kabinet bij zijn aantreden niet expliciet het vertrouwen van het parlement te krijgen. Parlementair vertrouwen wordt geacht te bestaan zolang het tegendeel niet blijkt. Er is veel voor te zeggen dat ook in Nederland het debat over de regeringsverklaring wordt afgerond met een expliciete vertrouwensuitspraak van de Tweede Kamer. De regeling ter zake in België, toont aan dat een dergelijke vertrouwensuitspraak goed valt te rijmen met het uitgangspunt van de benoeming van ministers door de Koning.
Deze vorm van parlementarisering van de formatieprocedure lijkt op het eerste gezicht op gespannen voet te staan met de wenselijkheid de onafhankelijkheid van de Tweede Kamer ten opzichte van het kabinet te vergroten.
Deze tegenstrijdigheid is echter schijn. Parlementarisering van de formatie betreft uitsluitend de samenstelling van het kabinet; de tegenmacht van het parlement heeft primair betrekking op de wijze waarop het invulling geeft aan zijn controlerende rol ten aanzien van het handelen van de regering en voor al het door haar gevoerde beleid. Het is vooral de praktijk van (gedetailleerde) regeerakkoorden waaraan de regeringsfracties zijn gebonden, die een intensieve en onafhankelijke uitoefening van die rol lastig maakt, althans door de coalitiefracties.
Dat is onwenselijk omdat controle van de regering een belangrijke taak is van de Kamer als geheel.
Afzwakking van de sterke binding van coalitiefracties aan het kabinet is mogelijk door voortaan geen (uitvoerig) regeerakkoord te sluiten tussen de voorzitters van de regeringsfracties, maar te volstaan met de vaststelling door de formateur van enkele richtlijnen voor een nieuw kabinet. Hij doet dit na overleg met de betrokken fractievoorzitters. Deze richtlijnen hebben betrekking op een beperkt aantal inhoudelijke knelpunten en moeten voorkomen dat het kabinet op het eerste het beste politiek omstreden punt al struikelt. De formateur legt de richtlijnen vast in een brief. Met inachtneming van die richtlijnen stellen de beoogde nieuwe ministers, een regeerprogramma vast. De binding van de betrokken fracties aan de inhoud van dat programma vermindert daardoor aanzienlijk. Dit vergroot hun bewegingsvrijheid ten opzichte van het kabinet.Voordeel is bovendien dat het, meer dan een tot in detail uitgewerkt regeerakkoord, ruimte biedt voor toetsing op uitvoeringsaspecten in de fase van totstandkoming van wetgeving en beleid. Het feit dat beoogde bewindspersonen wel toestemming moeten krijgen van hun geestverwante fracties toe te treden tot het kabinet waarborgt de parlementaire binding. Bij het al dan niet verlenen van toestemming zullen de fracties de inhoud van het regeerprogram meewegen.
Verlenen zij de bedoelde toestemming niet, dan betekent dat niet dat het voorgestelde kabinet onmogelijk is. Er kan sprake zijn van een extra-parlementair kabinet waar niet zonder meer een meerderheid van de Kamerfracties achter staat, maar dat de Tweede Kamer wel gedoogt.
Ook daarvoor moet ruimte bestaan.

Uitvoering:
Kan zonder (grond)wetwijziging.

Hier kan ik in grote lijnen wel achter staan. De constructie levert nu toch te weinig dynamiek op. Ik ben echter huiverig voor de mogelijkheid dat formaties hiermee nog langer gaan duren. De inbreng van de kamer kan ook verstorend werken in de laatste fase.
En het vraagt wel om goede formateurs. Het beperken van een regeerprogram tot alleen de hoofdlijnen is niet makkelijk. Iedereen wil er zijn/haar kindje in terugzien.
Maar het proberen waard.

[poll=30]

– Het volledige advies van de Nationale Conventie
– Voorstellen Nationale Conventie: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10