Vernieuwing of herhaling van zetten?

COLUMN - Bijdrage van Joyce Hes, waarin ze de voorgenomen herziening van het bestuurlijk stelsel in Amsterdam kritisch bekijkt.

Het bestuurlijk stelsel van Amsterdam blijft een ‘pain in the ass’. Het afschaffen van de deelgemeenten in 2014 en het gelijktijdig instellen van gekozen bestuurscommissies met een dagelijks bestuur dat uit hun midden werd benoemd (het budgetrecht en de kaderstellende bevoegdheid bleven uitdrukkelijk bij de raad) werd al snel onbevredigend gevonden.

In 2016 was er het rapport van de Commissie Brenninkmeijer, dat te veel schuring constateerde tussen de verschillende bestuurslagen. Daarop is ervoor gekozen de dagelijkse bestuurders direct te laten benoemen door het college om binnen de stedelijke kaders vanuit de gemeenteraad een betere wisselwerking tot stand te brengen met het lokaal bestuur in de stadsdelen. In 2018 kregen de gekozen stadsdeelcommissies de rol om ogen en oren van gebied en stadsdeel te zijn en de taak om het dagelijks bestuur over de lokale belangen te adviseren.

Inmiddels ligt er alweer een rapport van Necker van Naem en Tilburg University, waaruit blijkt dat de ambities die met het huidig stelsel worden beoogd onvoldoende uit de verf komen. Het rapport onderstreept breed de noodzaak voor versterking en verbetering van de positie van het lokaal bestuur en van de invloed van Amsterdammers daarop. Ook is onvoldoende helder voor alle betrokkenen, bestuur, uitvoering en bewoners wie waarover gaat en dat gaat ten koste van de stadsdelen.

Nu ligt er een notitie, ‘Voorgenomen hoofdlijnen bestuurlijk stelsel vanaf 2022’ (pdf), waarvan het de bedoeling is dat tijdens de verkiezingen van 2022 dat nieuwe stelsel wordt of is (?) geïmplementeerd. Over de hoofdlijnen wordt op 1 juni definitief door het college besloten.

Wat zijn die hoofdlijnen en gaat er veel veranderen? Er is gekozen uit de door de onderzoekers gepresenteerde modellen voor de zogenaamde  stadsdeel-plus variant aangevuld met meer participatieve elementen. Wat is de stadsdeel-plus variant? Volgens de notitie: een duidelijke opdracht en stevig mandaat op een aantal helder omschreven taken aan benoemde stadsdeelbestuurders die zich hierover verantwoorden aan gekozen stadsdeelcommissies.

Wat vooral opvalt hierbij is het taalgebruik: duidelijk, stevig, helder. Het klinkt stoer en doelbewust.
De vraag is alleen; wat betekent dat nu eigenlijk in de praktijk? Nog steeds worden de stadsdeelbestuurders benoemd en nog steeds worden de stadsdeelcommissies ingesteld door de raad. Nog steeds vindt de beleidsontwikkeling stedelijk plaats en worden de beleidskaders van alle beleidsdomeinen in de raad vastgesteld. In het stedelijk beleid wordt expliciet bepaald op welke terreinen beleidsregels lokaal nader ingevuld kunnen worden, aldus de notitie. Het gaat daarbij om zaken die de leefkwaliteit en directe omgeving van burgers in de straat en de wijk raken.

Wanneer we, zoals de Notitie niet doet, hierbij een voorbeeld nemen, valt direct op hoe ingewikkeld dergelijke voornemens zijn. Neem de ambitie van GroenLinks en een links college om een ferme slag te maken in het kader van de energietransitie. Niks inbreng van de directe omgeving maar een stevig beleid om 17 windmolens over diverse gebieden uit te strooien zodat Amsterdam qua energie meer selfsupporting wordt. Tegelijkertijd raakt zoiets wel degelijk de leefkwaliteit en zou dit dus juist lokaal moeten worden ingevuld of op zijn minst zouden de betreffende stadsdelen bij voorbaat sterk betrokken moeten worden bij dit beleid. Maar dat staat dan die politieke doelstelling en ambitie erg in de weg! Wat geldt voor het onderwerp klimaat geldt natuurlijk ook voor andere onderwerpen.

De nieuwe bestuursstructuur is geen technische operatie maar heeft alles met politiek te maken. Als er dadelijk over een jaar een ander college zit met andere beleidsprioriteiten en een andere opvatting over welke beleidsterreinen lokaal zouden kunnen worden ingevuld, zal de verhouding tussen het stedelijk bestuur en de stadsdeelbesturen ongetwijfeld ook weer veranderen. Met dit aspect is mijns inziens geen rekening gehouden in de notitie.

En dan de feitelijk macht van de lokale besturen. De stadsdeelbesturen zelf vragen om beter uitgewerkte bevoegdheden en mandaten met de daarbij horende budgetten, maar dat valt tegen, als ik de notitie goed begrijp. Nog steeds is er geen sprake van budgetrecht, alleen worden aan de stadsdeel-plus variant participatieve elementen toegevoegd zoals buurtbudgetten en burgerpanels en wordt onderzocht of de stadsdeelcommissies gedeeltelijk uit door loting gekozen burgers zou kunnen bestaan.

Wat betreft de buurtbudgetten hebben we al enige ervaring opgedaan in de diverse stadsdelen. Bij Oost Begroot viel me wel de goede bedoeling op maar ook dat het om een beperkt budget ging voor een beperkte tijd. Er was geen garantie voor voortzetting en personele kosten konden niet worden uitgekeerd. Maar wat ik als grootste nadeel heb gezien was dat sommige participanten werden blij gemaakt met een dooie mus. Ze hadden erg veel energie gestopt in een projectplan, wat vervolgens niet kon worden gehonoreerd omdat nog niet duidelijk was wat er met het betreffende gebied of de betreffende locatie stond te gebeuren (wat weer stedelijk werd bepaald).

Kortom: gemeente, hoed u voor oude wijn in nieuwe zakken! Ga per onderwerp na in hoeverre het college en de raad ook daadwerkelijk zaken aan het lokale bestuur en aan burgerparticipatie willen overlaten en verwerk dat in een notitie. Betrek erbij dat het stellen van politieke prioriteiten wel eens kan conflicteren met het bestuurlijke bottom-updenken. En vraag u af wat dat dan betekent in de praktijk.

Dit stuk verscheen eerder op het blog van Joyce Hes.