ANALYSE - door André Ouwehand en Wenda Doff
Bijna twee decennia lang probeert Rotterdam in bepaalde wijken de instroom van woningenzoekenden met een uitkering wettelijk in te dammen om de leefbaarheid te vergroten. Tevergeefs. Vanaf volgend jaar is artikel 8 van de Rotterdamwet niet langer van toepassing in Rotterdam. Een grote groep woningzoekenden heeft daar echter weinig baat bij.
Twintig jaar geleden pleitte Pim Fortuyn voor ingrijpende maatregelen om de bevolkingssamenstelling van Rotterdam te wijzigen, omdat volgens hem de meerderheid zou bestaan uit mensen van vreemde herkomst. ‘Dat is te veel. De stad hoort in evenwicht te zijn.’ Zijn pleidooi vond vrij massaal gehoor, ook in de politiek.
Van experiment tot wet
Naar aanleiding van de bevolkingsprognose uit 2003, waarin een groei van het aandeel bewoners met een migratieachtergrond werd voorspeld, vond de toenmalige Rotterdamse deelgemeente-portefeuillehouder in Charlois Dominic Schrijer dat er ingegrepen moest worden in de instroom van bepaalde groepen in bepaalde delen van de stad. In de toen en later afgekondigde maatregelen is afkomst of etniciteit nooit expliciet het criterium geweest, indirect wel.
Een van de maatregelen was het invoeren van een selectief vestigingsbeleid door in sommige gebieden het criterium ‘inkomen uit werk’ in te voeren. Daarvoor moest de Huisvestingswet gewijzigd worden. In 2004 erkende het Kabinet de ‘buitenmaatsheid’ van de problemen in Rotterdam en stond het de gemeente Rotterdam toe te experimenteren met selectieve toewijzing. Ondertussen werkte het Rijk aan de opstelling van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (Wbmgp) beter bekend als de Rotterdamwet. Deze werd op 1 januari 2006 van kracht.
Nu minder snel politiek akkoord
Het meest controversiële artikel van de Rotterdamwet, artikel 8, maakt het mogelijk om woningzoekenden die nog geen zes jaar in de stadsregio wonen en geen inkomen hebben uit arbeid, pensioen of studiefinanciering, te weren uit een aantal wijken die er wat de leefbaarheid betreft slecht aan toe zijn. Die beperking moet de leefbaarheid ten goede komen.
De aanname hierbij is dat er een causale relatie bestaat tussen het niet beschikken over een inkomensbron – ofwel het hebben van een uitkering – en een bepaald woongedrag, uitmondend in minder leefbaarheid op straat-, complex- en buurtniveau.
Dat de Eerste en Tweede Kamer de Rotterdamwet indertijd zo rap aannamen, had alles te maken met de sterk veranderende politieke verhoudingen en de toen hevige kritiek op de multiculturele samenleving. Het valt te betwijfelen of het parlement nu ook zo voortvarend met de wet zou instemmen, in een tijd van ‘Black Lives Matter’ en voortdurende discussie over discriminatie en racisme.
Artikel 8 verdwijnt, artikel 9 komt op
Los daarvan is er de vraag waarom de gemeente de Rotterdamwet al die jaren is blijven toepassen. Dat is niet omdat er in de tussentijd overtuigende onderzoeksresultaten op tafel kwamen dat de leefbaarheid in de betreffende gebieden erdoor verbeterde. Dat bestuur en politiek steevast pleitten voor verlenging van de toepassing van de Rotterdamwet, had er alles mee te maken dat het politieke discours van Leefbaar Rotterdam andere partijen jarenlang in een wurggreep hield. Pas bij de collegeonderhandelingen in 2018 kwamen de huidige coalitiepartijen overeen dat artikel 8, bij afloop in 2022, niet langer zal worden toegepast. Vanaf 1 april 2021 beperkte de raad de werking van het artikel al tot 6.301 van de 23.605 eerder aangewezen woningen.
Maar, en dat is de adder onder het gras, de raad stemde tegelijkertijd in met het voorstel een verzoek in te dienen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om toepassing van artikel 9 van de Rotterdamwet aanzienlijk uit te breiden, van 6.070 woningen naar 16.063 woningen.
Artikel 9 maakt het mogelijk om aan bewoners met ‘gewenste’ sociaaleconomische kenmerken voorrang te verlenen. Uitbreiding zal er voor zorgen dat de sociaaleconomisch zwakste woningzoekenden ook straks worden gemarginaliseerd en uitgesloten van een substantieel deel (7,7 procent) van de Rotterdamse woningvoorraad.
Evaluatie van een pilot met toepassing van artikel 9 laat zien dat bewoners die eerst werden geweerd met behulp van artikel 8, straks door toepassing van artikel 9 alsnog buiten de boot dreigen te vallen. De kans daarop is des te groter doordat het aantal woningzoekenden in de sociale huursector en de druk op de woningmarkt enorm zijn toegenomen en het aanbod en de slaagkansen voor gewone woningzoekenden naar rato zijn afgenomen. Met het door de gemeente Rotterdam voorgestane beleid om per saldo in de periode 2017-2030 de sociale huursector met 13.500 huurwoningen terug te brengen, wordt die druk alleen maar groter.
Manco’s van wet en uitvoering
Eerder is hier geconcludeerd dat “de Rotterdamwet is mislukt”, dat wil zeggen dat ze niet heeft bijgedragen aan een aantoonbare verbetering van de veiligheid en leefbaarheid in buurten. Het uitblijven van positieve effecten onderstreept dat de aannames van de wet onjuist zijn. De wet gaat er van uit dat bewoners met een uitkering de leefbaarheid verslechteren en omgekeerd ‘Mensen uit de maatschappelijke sectoren kunnen iets betekenen voor de wijk omdat ze beroepshalve (bijvoorbeeld zorg, onderwijs, veiligheid) al contact hebben en in verbinding staan met bewoners.’ Dat blijken onjuiste generalisaties.
Ook in de nu gekozen voortzetting kiest Rotterdam voor een mathematische analyse van data waarin criteria als ‘het onderschrijden van het gemiddelde van Rotterdam’ bepalen of de betreffende straat wordt aangemerkt voor de maatregel. Die technocratische focus in de uitvoering doet weinig recht aan de diverse wijkkenmerken en de waardering van wijken door verschillende groepen bewoners. Hun functie op de woningmarkt is nu eenmaal verschillend, waarbij vanzelfsprekend wijken met veel goedkope woningen meer dan gemiddeld bijstandsgerechtigden zullen herbergen.
De gemeente kiest er voor om de Rotterdamwet in een groot aantal straten weer toe te passen als een basismaatregel om sociaaleconomisch zwakkere huishoudens te weren. Dat is een politieke keuze die je kunt betwisten, maar uiteindelijk is het aan de gemeenteraad om daar al dan niet mee in te stemmen.
We moeten er dan wel op kunnen hopen en vertrouwen dat raad en college lering trekken uit de geschiedenis van de afgelopen decennia. En dat ze met heldere argumentatie en duidelijke criteria komen, aannames expliciteren en effecten nauwgezet volgen. En dat ze zich laten leiden door feiten, niet door symboolpolitiek.
Dit artikel verscheen eerder op Sociale Vraagstukken. André Ouwehand is gastonderzoeker bij de Technische Universiteit Delft. Wenda Doff is zelfstandig onderzoeker, adviseur en docent op het gebied van grootstedelijke vraagstukken en beleid.
Dit artikel is een verkorte versie van hun bijdrage aan de bundel ‘De leefbaarheid van Rotterdamse wijken’ die in het voorjaar 2022 verschijnt ter gelegenheid van het tienjarig bestaan van de Rotterdamse Kenniswerkplaats Leefbare wijken. De Kenniswerkplaats is een samenwerkingsverband tussen de gemeente en de Erasmus Universiteit om praktijk- en beleidsrelevante kennis over stadswijken, leefbaarheid en burgerparticipatie te generen en te delen.