Ontwikkelingslanden lopen half miljard belastinginkomsten mis

Het laatste jaar leek het ene rapport na het andere over belastingontwijking ons om de oren te vliegen. In opdracht van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken vergeleek dr. Francis Weyzig (Universiteit Utrecht) de verschillende studies en deed hij onderzoek naar de gevolgen van het Nederlandse belastingsysteem voor ontwikkelingslanden. De studie Evaluation issues in financing for development; Analysing effects of Dutch corporate tax policy on developing countries (pdf), bevestigt dat Nederland – naast andere ontwikkelde landen – een rol vervult in de fiscale strategie van veel multinationals. Ontwikkelingslanden staan vaak te springen om investeringen van buitenlandse bedrijven, maar veel van deze multinationals proberen via allerlei omwegen hun lokale belastingafdrachten te verminderen. Nederland heeft een uitgebreid netwerk van bilaterale belastingverdragen, waarvan multinationals dankbaar gebruik maken door hier een vestiging als tussenschakel te openen. Vervolgens kunnen bedrijven profiteren van de bijbehorende belastingvoordelen, zoals een lage bronbelasting op uitgaande dividend-, rente-, en royalty-betalingen.

In studies die naar het onderwerp zijn uitgevoerd, doen verscheidene bedragen de ronde. Het IOB concludeert dat ontwikkelings­landen in totaal mogelijk tot een half miljard per jaar aan belasting­inkomsten mislopen, hoewel niet ieder ontwikkelingsland in dezelfde mate wordt getroffen.

In 2013 promoveerde u op uw onderzoek naar de gevolgen van het Nederlandse belastingsysteem voor ontwikkelingslanden. Wat is er nieuw aan deze IOB-studie?

‘Nadat ik mijn proefschrift heb afgerond in het begin van 2013, zijn er weer een heleboel nieuwe studies verschenen over belastingontwijking en de rol van het Nederlandse belastingsysteem. Onder andere Oxfam Novib, SOMO, SEO, International Bureau of Fiscal Documentation (IBFD) en het Centraal Plan Bureau (CPB), hebben hierover gerapporteerd. In de IOB-studie bespreek en vergelijk ik deze recente rapporten, maar ik maak ook mijn eigen berekeningen.’

Wat zijn de belangrijkste conclusies uit dit onderzoek?

‘Eén van de belangrijkste conclusies betreft het onderzoek van het CPB. Zij doen onderzoek naar de vraag of belastingverdragen nu wel of niet tot nieuwe investeringen leiden. Daar zijn al eerder studies over verschenen, maar het is natuurlijk heel lastig om de effecten van een belastingverdrag te onderscheiden van allerlei andere effecten. Het CPB vindt een effect dat investeringen toenemen, maar het is wel een tijdelijk effect. Daarnaast wijst hun onderzoek uit dat bilaterale investeringen vooral samenhangen met het totale aantal belastingverdragen dat een land heeft, niet zozeer met een eventueel verdrag met het partnerland. Een belangrijke conclusie is dus dat de veronderstelde effecten van belastingverdragen op buitenlandse investeringen discutabel blijven.’

De schattingen over de omvang van het verlies aan belastinginkomsten voor ontwikkelingslanden, waarbij Nederland een rol speelt, lopen uiteen van €150 tot €500 miljoen in de verschillende studies die u bespreekt. Hoe komt het dat de schattingen zo uiteen lopen?

‘De studies van de verschillende organisaties kijken allemaal naar hoeveel bronbelasting ontwikkelingslanden mislopen als gevolg van Nederlandse belastingverdragen. Opvallend is dat er maar weinig verschil zit tussen de gebruikte methoden en de schattingen over het percentage dat ontwikkelingslanden mislopen. De reden dat de uiteindelijke geschatte bedragen uiteen liggen, is dat de ene studie een andere landengroep en andere bronnen gebruikt dan de andere studie. Hierbij lopen de schattingen van de studies uiteen van €150 tot €500 miljoen per jaar aan verlies van belastinginkomsten voor ontwikkelingslanden. Hierbij is de €0,5 miljard gebaseerd op de meest gedetailleerde data, maar op basis van alle studies kun je concluderen dat het om substantiële bedragen gaat.’

De Nederlandse politiek lijkt in te zien dat Nederland een rol speelt in de fiscale strategie van veel multinationals, ten nadele van ontwikkelingslanden. Om dit tegen te gaan hebben minister Ploumen en staatssecretaris Weekers van Financiën in december een nieuw initiatief gepresenteerd. Wat vindt u hiervan?

‘Deze nieuwe aanpak bevat een aantal maatregelen. Eén daarvan is dat Nederland ontwikkelingslanden uitnodigt om bilaterale verdragen te heronderhandelen en daarbij kunnen ook anti-misbruikclausules worden opgenomen. Dat vind ik bijzonder positief. Dat is namelijk één van de belangrijkste maatregelen die Nederland individueel kan doen en waarmee Nederland echt een verschil kan maken. De tweede maatregel die Ploumen en Weekers hebben aangekondigd, is dat Nederland meer informatie wil gaan uitwisselen met ontwikkelingslanden. Ook hier sta ik positief tegenover. Ten derde wil Nederland strengere eisen gaan stellen aan de substance, ofwel de aanwezigheid van bedrijven in Nederland. Dat wil zeggen dat bedrijven alleen nog maar gebruik zullen kunnen maken van Nederlandse belastingverdragen en van andere voordelen van het Nederlandse belastingbeleid, wanneer zij ook daadwerkelijk een aanwezigheid hebben in Nederland.’

Welk van deze maatregelen zal het meeste zoden aan de dijk zetten voor ontwikkelingslanden?

‘Het belangrijkste punt is dat die bilaterale belastingverdragen met ontwikkelingslanden worden heronderhandeld. Wel mis ik nog een maatregel in de plannen van de regering. De zogenaamde ruling-praktijken zouden ook tegen het licht moeten worden gehouden. Dat zijn afspraken die bedrijven maken met de belastingdienst over de winstmarges waarover ze belasting moeten betalen. Er lijkt me niet al te veel aan de hand met de meeste van dit soort afspraken binnen Nederland, maar af en toe kom ik discutabele afspraken tussen de belastingdienst en een bedrijf tegen. Hierbij lijkt het dat het bedrijf gebruik kan maken van de gemaakte afspraak met de belastingdienst om winst naar Nederland te verplaatsen, waar er vervolgens geen belasting over wordt betaald. Toch doet Nederland het best netjes als je de praktijk hier met de praktijk in ontwikkelingslanden vergelijkt. Hier is geen politieke inmenging, maar in ontwikkelingslanden loopt dat nog wel eens heel anders. Soms worden afspraken met bedrijven gemaakt als politieke deals, buiten medeweten van het parlement om en is er zelfs sprake van corruptie. Kortom, als je kijkt naar waar de grootste problemen voor ontwikkelingslanden liggen, dan is het in eerste instantie in die ontwikkelingslanden zelf. Maar als je kijkt waar de grootste verantwoordelijkheid van Nederland ligt, dan is dat natuurlijk bij die praktijken die in Nederland gebeuren. Nederland kan het met individuele maatregelen ook op internationaal niveau gemakkelijker maken om de fiscale routes van bedrijven te volgen. Zo zou Nederland een register van uiteindelijk gerechtigden, dus de beneficial owners van bedrijven, kunnen opzetten.’

Welk advies zou u geven aan de belastingdienst of de regering van de ontwikkelingslanden die hun verdragen met Nederland gaan heronderhandelen?

‘Ik zou ze als tip meegeven dat ze ervoor moeten zorgen dat de anti-misbruikbepalingen die zij opnemen in het verdrag op alle belangrijke onderdelen van het verdrag van toepassing zijn, dus niet alleen op de dividenden, maar ook op de royalties, rente en vermogenswinsten. Daarnaast zou ik ze als tip meegeven om ook meteen vast te leggen dat Nederland actief informatie zal uitwisselen en dat die informatie-uitwisseling aansluit bij de bepalingen in het verdrag. Dat betekent dat wanneer er in het verdrag staat dat bedrijven aan bepaalde criteria moeten voldoen, Nederland ook informatie moet verstrekken als bedrijven niet aan die criteria voldoen. Dat is voor Nederland namelijk veel gemakkelijker te bepalen dan voor een partnerland.’

En u bent ook voorstander van country-by-country reporting?

‘Ja, maar dat is een maatregel die op Europees niveau ingevoerd zou moeten worden. Met country-by-country reporting wordt het transparant wat voor winst bedrijven maken wereldwijd en hoeveel belasting zij in verschillende landen betalen. Aan die transparantie zouden ontwikkelingslanden veel hebben, niet alleen als het gaat om belastingen, maar ook bij het tegengaan van corruptie en fraude. Ik denk dan ook dat het belangrijk is dat Nederland zich hiervoor volledig gaat inzetten op Europees niveau.’

Eerder heeft u al gezegd dat er eigenlijk een internationaal belastingsysteem moet komen, omdat allerlei losse nationale systemen voor multinationals niet goed werken.

‘Ja, dat is een idee voor de lange termijn, want dat moet geleidelijk opgezet worden. Op Europees niveau zie je nu al ontwikkelingen richting een gemeenschappelijk belastingsysteem voor de winst van bedrijven. Hiermee moet de winst van bedrijven in alle landen op dezelfde manier worden vastgesteld, waardoor zij te maken hebben met één belastingsysteem, in plaats van met 28 verschillende systemen. Ook met landen buiten de Europese Unie zou het die kant op moeten.’

Dat zou niet nadelig zijn voor het Nederlandse vestigingsklimaat of de Nederlandse handelspositie?

‘Nee, dat zou niet nadelig moeten zijn. Uiteindelijk is het gunstig voor grote bedrijven als zij met maar één belastingsysteem te maken hebben, vooral als dat ene systeem ook nog eens voorspelbaar is en weinig administratieve lasten oplevert. Hoe meer alles gelijk wordt getrokken, hoe minder mogelijkheden er zijn om gebruik te maken van de gaten tussen de systemen. Als iedereen zich aan één systeem moet houden, is er juist sprake van eerlijke concurrentie.’

En als u nu eens een soort utopisch beeld van een belastingklimaat kon schetsen, dan zou het zoiets zijn? Een internationaal belastingsysteem is dan het belastingparadijs in uw visie?

Weyzig lacht even bij het horen van de vraag, maar zijn antwoord helpt ons uit de droom. ‘Je hebt nu eenmaal te maken met verschillende politieke en praktische realiteiten. Dus voor de overheid is het een kwestie van een lange adem en de uitkomst is natuurlijk nooit helemaal ideaal. Maar om nu te zeggen dat het onmogelijk is en dat we met dit systeem verder moeten, ook al blijkt het met dit soort studies dat het niet optimaal werkt. Ik vind dat als het systeem niet meer goed werkt, je gewoon een keer op een andere manier moet gaan nadenken. In een utopische wereld zou je aan de tekentafel één wereldwijd systeem uitdenken, maar in de praktijk gaat het nooit zo werken. Je kan gewoon niet wachten met hervormingen totdat alle landen overeenstemming bereiken, want dan gebeurt er nooit iets.’

En denkt u dat de regering daarmee aan de slag zal gaan?

‘Ja, daar is het klimaat wel naar. Ik zie het positief in. Bovendien – dat mag ook wel eens genoemd worden – is Nederland al vrij actief in het ondersteunen van belastingdiensten in ontwikkelingslanden. Dat is sowieso één van de belangrijkste dingen die moeten gebeuren, want op de lange termijn moeten landen zelf hun inkomsten en hun ontwikkeling kunnen genereren en niet afhankelijk zijn van hulp. Natuurlijk heb je wel zelf altijd de verantwoordelijkheid voor de gevolgen van je eigen belastingsysteem. Ik denk dat het belangrijk is dat er voldoende aandacht voor dit onderwerp blijft de komende tijd, want er is nu dan wel een initiatief aangekondigd door de regering, maar we zijn er nog niet.’

Via Vice Versa.