De democratie heeft een mooie toekomst achter zich. De wereldwijde democratisering na de val van de muur is omgeslagen in autocratisering. Dat blijkt opnieuw uit het jaarrapport van het Zweedse instituut Varieties of Democracy dat deze maand verscheen. Een gastbijdrage van Mark Bovens.
Die autocratisering verloopt niet alleen via staatsgrepen, met tanks in de straten en kolonels in een junta. Veel autocratische leiders komen aan de macht door reguliere verkiezingen. Vervolgens wordt de democratie van binnenuit uitgehold. Er zijn nog steeds verkiezingen, politieke partijen en een parlement, maar daar blijft het dan ook bij. Alle randvoorwaarden voor een levende democratie, zoals een vrije pers, vrijheid van vereniging en vergadering, vrije en eerlijke verkiezingen, worden stap voor stap afgebroken. Die autocratisering begint met kleine, op het oog onschuldige overtredingen van de ongeschreven regels van de democratie.
Een levende democratie heeft namelijk veel meer nodig dan formele instituties, vastgelegd in Grondwetten, formele regels en reglementen van orde. Een democratie blijft alleen in leven bij gratie van democratische manieren van doen. En die zijn nauwelijks formeel vastgelegd. Sterker nog, een van de oudste liberale democratieën ter wereld, het Verenigd Koninkrijk, heeft niet eens een Grondwet.
Wie bezorgd is over autocratisering moet daarom aan formatietafels niet alleen afspraken maken over de Grondwet en de formele regels van de rechtsstaat, maar vooral ook over de ongeschreven regels van de democratie.
In How Democracies Die bespreken de Amerikaanse politicologen Levitsky en Ziblatt twee ongeschreven basisregels van de democratie: politieke tolerantie en bestuurlijke terughoudendheid. Tolerantie is de hoeksteen van de democratie. Politieke verschillen zijn legitiem en politieke strijd mag niet leiden tot het verketteren van tegenstanders. Daarnaast dient de regerende meerderheid terughoudend te zijn in het gebruik van haar bevoegdheden. De zittende regering beschikt over het geweldsmonopolie en een reeks van ingrijpende bevoegdheden, maar in een democratie worden deze zo min mogelijk ingezet.
In Nederland herkennen we deze basisregels in de spelregels van de pacificatiepolitiek, zoals verdraagzaamheid en evenredigheid. Verdraagzaamheid betekent bijvoorbeeld dat pijnlijke verliezen voor minderheden zoveel mogelijk worden voorkomen. De meerderheid beslist, maar niet dwars tegen de minderheid in. En evenredigheid betekent dat de regering bij de verdeling van subsidies, functies, of zendtijd recht doet aan politieke en maatschappelijke minderheden.
Uit deze basisregels vloeien concrete ongeschreven spelregels voort. In ons land kun je bij politieke tolerantie bijvoorbeeld denken aan:
-
·Partijen die de verkiezingen verliezen feliciteren de winnaars en trekken de uitslag niet in twijfel.
-
·Tijdens politieke debatten wordt niet op de persoon gespeeld. Politici vallen elkaar niet aan op uiterlijk kenmerken, geaardheid of afkomst. Tegenstanders worden niet bedreigd.
-
·Politieke strijd blijft beperkt tot de politieke debatten. Na afloop van Kamerdebatten gaat men collegiaal met elkaar om. Ook de oppositie feliciteert een bewindspersoon wanneer deze een wetsvoorstel krijgt aangenomen.
Bestuurlijke terughoudendheid is eveneens herkenbaar in een reeks van concrete spelregels:
-
·Grote terughoudendheid in het gebruik van geweld bij het handhaven van de openbare orde. In ons land wordt bijvoorbeeld geen gebruik gemaakt van speciale ordetroepen bij demonstraties en rellen, maar probeert men te de-escaleren.
-
·Grote terughoudendheid bij het verbieden van uitingen, demonstraties, organisaties, boeken en films.
-
·Politieke terughoudendheid bij benoemingen van publieke functionarissen, ambtenaren en rechters.
Die laatste ongeschreven regel is relevant in de huidige formatie. In ons land is het legitiem dat de regering bemoeienis heeft met de benoeming van leden van Hoge Colleges van Staat, zoals de Raad van State, Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman, of van leden van adviescolleges. Vanouds geldt daarbij echter de evenredigheidsregel: een zittende regering benoemt niet alleen mensen van de eigen partij, maar probeert een zekere evenredigheid over het politieke spectrum te betrachten. De autocratisering begint wanneer een kabinet die terughoudendheid laat varen en alleen maar partijgenoten gaat benoemen.
Dat speelt in het bijzonder bij de benoeming van leden van de Hoge Raad. De Grondwet bepaalt dat de regering de leden van de Hoge Raad benoemt, op basis van een voordracht van drie personen door de Tweede Kamer. In de praktijk stelt de Hoge Raad zelf een lijst van zes personen op en nemen de Tweede Kamer en de regering altijd de volgorde van de Hoge Raad over.
Dit is een mooi voorbeeld van bestuurlijke terughoudendheid. Nergens staat geschreven dat de meerderheid van de Tweede Kamer niet met eigen kandidaten mag komen of dat de regering niet mag afwijken van de prioritering van de Tweede Kamer. Toch is dat in ons land in de afgelopen eeuw nooit gebeurd. In Nederland is politieke bemoeienis met benoeming van leden van de rechterlijke macht volstrekt ongebruikelijk en onwenselijk, zelfs als er een zekere mate van politieke evenredigheid zou worden betracht.
Wanneer een volgend kabinet of een Kamermeerderheid niet kiest voor de eerste op de lijst van de Hoge Raad, is dat een aantasting van die ongeschreven basisregel van terughoudendheid. Alle reden om in een regeerakkoord hiervan een geschreven regel te maken.
Mark Bovens is hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht. Dit is een ingekorte versie van de Diesrede die hij op 26 maart in Utrecht uitsprak. Beeld: Thorbecke in de herfst, foto van Roel Wijnants CC.
Overgenomen van het Montesquieu instituut
Reacties (16)
1) Als er ongeschreven regels zijn in een democratie, en ze zijn belangrijk, dan moeten het geschreven regels worden. Niet lullen maar poetsen dus.
2) Merk wel op dat onze staatsvorm al een tijdje meegaat. Hoe uniek je ook denkt dat je bent, Je bent vast niet de eerste met het probleem dat je denkt te hebben gevonden. Bezint etc.
3) Nederlanders moeten sowieso niet zeuren over het democratisch gehalte van wat dan ook, want wij hebben nog steeds niet een echte Trias Politica (de TK en Vak-K komen voort uit dezelfde verkiezing en de perverse prikkel tegen controle van de eerste tegen de laatste is enorm), geen gekozen rechters, burgemeesters, staatshoofd, etc etc etc. Het Nederlandse vingerwijzen richting Polen van de afgelopen jaren was meer dan ironisch – het was gewoon bloedje-hypocriet.
Je kunt niet alles dicht timmeren met geschreven regels. Het opstellen daarvan voedt al snel onderling wantrouwen. En ondermijning door ‘kwade intenties’ blijft altijd mogelijk, zoals Eric hier onder ook schrijft. Waar Bovens op wijst is dat het functioneren van de democratie en de rechtsstaat ook afhankelijk is van ethisch besef en basis waarden voor fatsoenlijk samenleven. Ik zou op dat punt best wat meer willen horen van de formerende partijen.
Dat ben ik met je eens maar je kan geschreven regels wel zo opstellen dat het proces van verandering vertraagd wordt. Ongeschreven regels kunnen en worden makkelijk door boosaardigen genegeerd. Er is veel meer macht nodig om de grondwet te wijzigen dan gangbare gebruiken. Codificeer wat er echt toe doet en vertrouw niet op de goede intenties van nieuwe machtsfactoren. Het is geen garantie dat het niet mis gaat maar kan je kostbare tijd geven het tij te keren.
Ik bewonder je idealisme maar zo actief doordacht voor het algemeen belang zijn veel mensen niet. Ook niet als er zoiets als één algemeen belang zou bestaan.
Het probleem met ongeschreven regels is dat die anders geïnterpreteerd kunnen worden en veranderen zonder toestemming of consequentie. Niet dat geschreven regels zoveel verschil maken, kwade intenties kunnen die ook veranderen. De kunst is het systeem zo in te richten dat machten elkaar controleren en in evenwicht houden. Ook daar moet je waakzaam in zijn en voortdurend aan werken. Geen daarvan is een garantie, je zoekt een situatie waarin subversie de langst mogelijke weg moet afleggen. Dat biedt de meeste ruimte om te corrigeren tussen vileine intenties en hun doel.
Om één van mijn favoriete quotes van John Philpot Curran nog eens te citeren: “It is the common fate of the indolent to see their rights become prey to the active. The conditions upon which God hath given liberty to man is eternal vigilance; which condition if he break, servitude is at once the consequence of his crime, and the punishment of his guilt.”
Dat is het probleem én het voordeel ervan. Als je alles helemaal vastlegt krijg je namelijk een ontzettend star systeem, dat op geen enkele manier nog mee kan gaan met de tijdgeest.
Bovendien is het gewoon onmogelijk om alles vast te leggen. Omdat je nou eenmaal niet alles kunt voorzien.
Dat lijkt me precies waar het Mark Bovens om gaat. Die waakzaamheid is hard aan het verdwijnen. En dat bedreigt de democratie.
Het is een afweging die je moet maken tussen star en kwetsbaar. Star duurt langer maar persoonlijk geef ik daar de voorkeur aan boven grondrechten die met de waan van de dag mee waaien.
Het geeft volgens mij helemaal niets als je tien jaar moet wachten met grote meerderheden om basisrechten aan te passen. Als de waakzaamheid verdwijnt lijkt me dat alleen maar een argument om regels voor vrijheid en democratie star te maken en te hopen dat je daarmee voldoende tijd genereert zodat iedereen zijn verstand weer vindt voordat het te laat is.
Niet alles hoeft vast te liggen maar kijk naar de ongeschreven regels en als het er echt iets toe doet codificeer ze dan. Als er nieuwe ongeschreven regels of realiteiten ontstaan herhaal dan het proces.
Niet alles preventief kunnen ondervangen voor onbekende toekomstscenario’s vind ik een slecht argument om dingen niet te doen. Helemaal niet als dat vaststelbare systeemrisico’s zijn.
Precies, een afweging. Ofwel: je moet de goede middenweg zoeken tussen die twee.
Volgens mij heeft helemaal niemand beweerd dat grondrechten met de waan van de dag mee moeten waaien. Daar is dan ook helemaal geen sprake van. Grondrechten zijn vastgelegd in de Grondwet én in internationale verdragen.
Het vervelende is dat dat er in werkelijkheid op dit moment helemaal niet in zit. Als het aan PVV, BBB, VVD (en in hun kielzog NSC) ligt gaan niet alleen de nodige ongeschreven regels de deur uit, maar ook het een en ander aan geschreven regels. Grondrechten, dus. Want rechters die uitspraken doen op basis van die grondrechten krijgen regelmatig het verwijt dat ze ‘op de stoel van de politiek gaan zitten’. De waakzaamheid zal om te beginnen van de kiezer moeten komen. We moeten dus af van het gemakzuchtige achteroverleunen en het idee dat ‘ze’ het maar moeten regelen.
Ik maakte een gechargeerd voorbeeld met grondrechten, die kunnen overigens ook indirect worden bedreigd door wijziging van ongeschreven regels van interpretatie en toepassing. Vooral als je in ogenschouw neemt dat er in Nederland geen toetsingsrecht is van de grondwet. Dat maakt veel grondrechten erg vloeibaar als het er op aan gaat komen. Dus nogmaals, codificeer belangrijke ongeschreven regels om bovengenoemde redenen.
Het is te laat is net zo’n sterk argument als je kan niet alles voorkomen. Dat soort defaitisme ter linkerzijde na de verkiezingen wordt een zelfvervullende profetie als dat zo doorgaat.
Je kwalificatie van NSC en VVD lijkt me prematuur. De VVD heeft een achterban die sterk verdeeld is dus dat kan nog alle kanten op. De NSC achterban leek weinig kritisch bij hun congres maar dat kan ook onwennigheid zijn van een nieuwe partij waarvan de achterban zijn stem nog moet vinden. Als ik de fractie samenstelling van NSC bekijk verwacht ik dat dit daar ook problemen gaat geven als dat wordt voorgezet.
Tuurlijk, het is altijd allemaal de schuld van links. Maar ik laat me met alle plezier verrassen als NSC en VVD ineens met allerlei ideeën komen om de democratie te versterken, in plaats van zich mee te laten slepen door populistenretoriek. Ik moet het wel eerst zien om het te geloven.
(Overigens heeft de constatering dat je niet alles kunt voorkomen niks te maken met defaitisme. Maar simpelweg een vaststelling van hoe het in de echte wereld werkt. En als ik duidelijk probeer te maken dat wij, kiezers, uiteindelijk de sleutel in handen hebben is dat het tegenovergestelde van defaitisme.)
Ach kom, dat gaat niet over schuld, het gaat over vallen en weer opstaan. Dingen niet doen omdat de wereld zo zou werken is ongeveer de definitie van defaitisme.
NSC wil bijvoorbeeld toetsing van de grondwet, ik zie hun invulling niet helemaal zitten maar daar kan je zaken mee doen.
Ik geloof niet in het sprookjes. Als jij dat defaitistisch vindt, dan is dat maar zo. En als jij meent te weten hoe je alles, maar dan ook echt alles zou kunnen voorzien en in geschreven regels vatten defaitistisch vindt, dan raad ik je aan om dat goed op te schrijven en te publiceren. Je zou er de geschiedenisboeken mee halen, misschien wel als grootste rechtsgeleerde aller tijden. Maar zolang die publicatie er niet is, ga ik maar uit van de situatie zoals die al sinds mensenheugenis in de echte wereld is.
Je hoeft niet alles te voorzien, het is werk in progressie, aanpassen wanneer nodig.
Hoe stel je je dat voor? Had na het ‘effe dimmen’ van Jan Marijnissen ergens vastgelegd moeten worden dat die ene specifieke opmerking wel of niet acceptabel is in de Kamer?
Of neem de in het blogstuk hierboven genoemde voorbeelden van politieke toleratie:
Hoe dacht je zulke dingen in precieze regeltjes vast te leggen? Los nog van de vraag hoeveel zin die nog hebben als Kamerleden zulke dingen alleen nog maar doen omdat het moet. Want natuurlijk kunnen ze daar ook weer een spelletje van maken: ‘Bij deze mijn wettelijk verplichte felicitaties aan de minister’, met een vies gezicht.
Waar dacht je al die regels vast te leggen, trouwens? En wat zijn de sancties? Een Kamerlid lange tijd schorsen voor overtreding van dit soort regels gaat wel erg ver, niet? Zelfs als het die regels regelmatig overtreedt.
Bottom line: hoe hard je ook probeert om alles dicht te timmeren, er blijven altijd mogelijkheden over voor (bewuste of onbewuste) provocaties, door de grens op te zoeken van de regels, of daar net een beetje overheen te gaan. En dus kunnen populisten en andere kwaadwillenden die strategie altijd blijven gebruiken.
En het andere belangrijke punt: hoeveel redenen er ook zijn om kritisch te zijn op ‘de politiek’, je kunt niet van politici verwachten dat ze alwetend zijn, of helderziend. Alles afdwingen met geschreven regels is simpelweg onmogelijk voor gewone stervelingen.
Je kunt overigens best vinden dat een flink deel van de Nederlandse politiek te laks is geweest (en nog steeds is) met het beschermen van basisprincipes van democratie en rechtsstaat. Bijvoorbeeld omdat ze uit electoraal opportunisme achter de populistische retoriek aanlopen, in plaats van er tegenin te gaan. Dat vind ik namelijk ook. Maar de bewering dat je alles in geschreven regels zou kunnen vatten is natuurlijk ook populistische retoriek. Die dus beantwoord moet worden, in plaats van kritiekloos nagepraat. De echte wereld is niet zo simpel.
Hier laat ik het bij.
@2.9 Ik weet niet welke discussie jij aan het voeren bent. dus laat het er inderdaad maar bij. Gaat het wel helemaal goed met je?
Rechten-studenten in Nederland worden ‘gesocialiseerd’ (hun eigen term). Dat wil zeggen dat ze worden onderwezen in de (ongeschreven, gangbare, maatschappelijk wenselijke) interpretatie van de wet. Niet wat er letterlijk in de wetsteksten staat, maar hoe de rechter die gaat uitleggen. Waar de gewone burger dus een studie voor zou moeten doen om die te kennen. Toegang tot het recht is in Nederland dus in feite al elitair, in weerwil van onze democratische pretentie. De vraag is dan ook, of iets ongeschrevens opschrijven, zin heeft in zo’n cultuur.
Dat is zo omdat de wereld in het echt nou eenmaal veel ingewikkelder is dan in populistenfabeltjes. Je kunt niet alles dat misschien, ooit, ergens zou kunnen gebeuren voorzien, laat staan dat je het letterlijk in wetten kunt regelen. Juristen die wetten interpreteren bestaan al net zo lang als er wetten zijn.
Voor de grote meerderheid van de bevolking maakt dat natuurlijk niks uit. Het is echt niet zo dat wetten allemaal zo onduidelijk zijn dat je geen flauw benul zou kunnen hebben van wat wel of niet zou mogen. Maar er blijven altijd wel wat grensgevallen over, waar interpretatie aan te pas komt. En inderdaad moeten rechtenstudenten daar iets over leren. Dergelijke interpretaties worden namelijk onderdeel van hun vak, als ze afgestudeerd zijn.
Toegang tot recht kan elitair worden als mensen geen betaalbare rechtsbijstand kunnen krijgen. Of als vermogende personen of bedrijven het systeem misbruiken door eindeloos nieuwe procedures te starten, zelfs als ze weten dat ze die niet kunnen winnen. Of als bepaalde partijen hun zin krijgen en de mogelijkheden voor maatschappelijke organisaties om naar de rechter te stappen wettelijk worden ingeperkt.