Nederland geen behoefte aan ‘politieke’ Eerste Kamer

ACHTERGROND - Rutte zal voor vrijwel al zijn plannen een meerderheid moeten zoeken in de Eerste Kamer. Maar de Eerste Kamer hoort eigenlijk helemaal geen politiek standpunt in te nemen, betoogt Markus Haverland.

De regeringscoalitie heeft geen meerderheid in de Eerste Kamer. Voor elk beleidsvoorstel heeft het Kabinet de goedkeuring van tenminste een grote of twee kleinere oppositiepartijen in de Eerste Kamer nodig.

Een reeks senatoren heeft al duidelijk gemaakt dat het kabinet er niet van uit kan gaan dat de Eerste Kamer zo maar goedkeuring aan haar beleidsplannen gaat verlenen. Sterker nog, senator Noten, nota bene lid van de PvdA, heeft in NRC Handelsblad erop gewezen dat een fractie in de Eerste Kamer ‘een regering nooit aan een meerderheid [zal] helpen als haar partijgenoten in de Tweede Kamer tegen het betreffende wetsvoorstel hebben gestemd.’

Uit deze “ijzeren wet van Noten” volgt dat de regeringscoalitie voor elk beleidsvoorstel ook in de Tweede Kamer de goedkeuring van een grote oppositiepartij nodig heeft. De eigen meerderheid van 79 zetels is niet voldoende, uitgaande van fractiediscipline gaat het om ten minste 92 zetels (VVD, PvdA CDA), meer dan 60 procent. Hierdoor wordt de regering minder slagvaardig en de toewijzing van verantwoordelijkheid wordt moelijker, omdat de grens tussen regering en oppositie vervaagt.

Een “politieke” opstelling hoort echter ook niet bij de functies van de Nederlandse Eerste Kamer. Dit wordt duidelijk als wij het fenomeen tweekamerstelsel eens beter belichten.

Het is niet vanzelfsprekend dat een democratisch bestel twee kamers van wetgeving kent. Over het algemeen geldt: hoe groter de omvang van een democratie en hoe meer kenmerken van een federaal stelsel, hoe groter de kans dat het land een “tweede” kamer heeft.

Zowel de omvang van een land als kenmerken van het federalisme wijzen erop dat territoriale heterogeniteit een belangrijke aanleiding vormt voor een “tweede” kamer. Deze kamer, denk aan de Amerikaanse Senaat of de Duitse Bondsraad, representeert niet het volk in zijn geheel, maar stoelt op territoriale of geografische representatie; de Länder  in Duitsland en de states  in de Verenigde Staten.

Er bestaan op dit moment 22 federale democratieën. Met uitzondering van vier zeer kleine landen, kennen alle federale democratieën een tweekamerstelsel.

Nederland is echter een unitaire staat en ook niet bijzonder groot. Geografische representatie is niet nodig en ook niet aan de orde in de Eerste Kamer. Mochten er conflicten zijn in de Eerste Kamer dan lopen deze over het algemeen langs de lijn van de politieke partijen en niet langs noordelijke provincies versus zuidelijke provincies of stedelijke provincies versus landelijke provincies. Territoriale representatie, een zeer belangrijke bestaansgrond voor een “tweede” kamer, ontbreekt dus in Nederland.

Uiteraard bestaan er ook andere redenen voor een tweekamerstelsel. Niet voor niets kent ook grofweg de helft van de unitaire democratieën  zo’n stelsel.

Over het algemeen wordt de Eerste Kamer vooral als een “Chambre de Réflexion” gezien. De nadruk ligt op het verbeteren van de kwaliteit van de wetgeving. Ook het bewaken van grondwettelijke en rechtsstatelijke principes hoort bij de taakopvatting. Dit spiegelt zich tot nu toe goed weer in het wetgevingsgedrag van de Eerste kamer.

Volgens gegevens van mijn Leidse vakgenoten Andeweg en Irwin hadden bijvoorbeeld 16 van de 54 veto’s die de Eerste Kamer tussen 1945 en 2008 heeft uitgesproken betrekking op grondwetswijzingen. Gezien het feit dat de Nederlandse grondwet het rechters verbiedt om wetgeving aan de grondwet te toetsen, is hier een belangrijke taak voor de Eerste Kamer weggelegd.

De rol als bewaker van wetgevingskwaliteit en grondwettelijke principes werd in het verleden bevorderd door het feit dat, met uitzondering van 1901-1903, de regering altijd over een meerderheid in beide kamers kon beschikken.

Omdat de verkiezingen voor de Tweede Kamer en de Provinciale Staten niet op hetzelfde moment zijn, zorgt de toenemende wispelturigheid van de kiezer er echter toe dat de kans op verschillende meerderheiden toeneemt. Ook Kabinet-Rutte I kon niet vrijuit regeren, maar moest de SGP behagen. Onder dusdanige omstandigheden is de verleiding tot partijpolitiek in de Eerste Kamer groot.

Maar het is te hopen dat de Eerste Kamer zich bezint op haar eigen taken. Het Kabinet Rutte II kan buigen over een meerderheid in de Tweede Kamer. Door “tweede Tweede Kamer” te spelen eigent de Eerste Kamer zich een rol toe die niet bij haar hoort. De roep zal luider worden om het voorbeeld van Denemarken, Zweden, IJsland en Nieuw-Zeeland te volgen: daar is de Eerste Kamer afgeschaft.

Dit artikel verscheen eerder op de website van het Montesquieu Instituut.

  1. 1

    “Volgens gegevens van mijn Leidse vakgenoten Andeweg en Irwin hadden bijvoorbeeld 16 van de 54 veto’s die de Eerste Kamer tussen 1945 en 2008 heeft uitgesproken betrekking op grondwetswijzingen. Gezien het feit dat de Nederlandse grondwet het rechters verbiedt om wetgeving aan de grondwet te toetsen, is hier een belangrijke taak voor de Eerste Kamer weggelegd.”

    Dat aantal wordt natuurlijk wel vertekend door het feit dat een grondwetswijziging een 2/3e meerderheid nodig heeft en dus veel sneller op een veto stuit dan een gewone wet, die aan een normale meerderheid genoeg heeft (en tot voor kort hadden regeringspartijen vrijwel altijd ook wel een gewone meerderheid, maar geen 2/3e meerderheid in de 1e Kamer).

  2. 2

    Quote:
    “Maar de Eerste Kamer hoort eigenlijk helemaal geen politiek standpunt in te nemen……….”

    Zit een behoorlijke kern van waarheid in, maar van mij mogen ze dit misbaksel van een kabinet, dat gelijktijdig zowel het liberalisme als het socialisme verkracht, naar huis sturen.

  3. 3

    De Eerste Kamer is inderdaad primair bedoeld als Chambre de Réflexion. Echter, ik kan het geen enkele senator kwalijk nemen dat hij of zij tegen wetgeving stemt die simpelweg niet in overeenstemming is met de opvattingen is van de partij of van de senator zelf. Morele praatjes over wat de Eerste Kamer eigenlijk zou moeten zijn is geloven in een papieren werkelijkheid. Als politici de kans hebben om wetgeving (meer) te rijmen met de eigen opvattingen, zoals Groenlinks al heeft aan gegeven te doen met de studiefinanciering, zullen ze deze kans grijpen. En een grotere steun in beide Kamers zal uiteindelijk resulteren in een grotere steun onder het volk, wat de democratie weer ten goede komt.

  4. 4

    @3: Is gedeeltelijk waar natuurlijk, maar is een regering, van welk allooi dan ook, niet vleugellam als de verkiezingen van de eerste en tweede kamer niet tegelijkertijd zijn? Een regeerperiode van 4 jaar is in de praktijk al te weinig om een langetermijnvisie te bewerkstelligen in de nationale politiek, laat staan een effectieve regeerperiode van 1-3 jaar.

  5. 5

    @4: Klopt, langetermijnprojecten en -oplossingen kunnen zich amper ontwikkelen zonder een lange politieke steun van veel Kamerleden. Niet te voorkomen partijpolitiek in de Eerste Kamer zorgt er voor dat er te veel wordt gefocust op snel resultaat. Om de functie van de Eerste Kamer als controleur te waarborgen en daarbij goed oog te hebben voor oplossingen voor een lange termijn, zou een Senaat met (een deel) senators in hoge functies een groot goed zijn. Te denken valt aan functies zoals de Vice-voorzitter van de Raad van State, de directeur van het SCP, de SER, de WRR, de voorzitter van VNO-NCW, MKB en de sociale partners. Lastig te verdelen erken ik, maar wel goed voor een politiek systeem dat zich primair baseert op een politieke meerderheid in de Tweede Kamer en secundair op een meerderheid in de échte Chambre de Réflexion.

  6. 6

    “hoe groter de omvang van een democratie en hoe meer kenmerken van een federaal stelsel, hoe groter de kans dat het land een “tweede” kamer heeft”
    Met de Europese demokratie parlement) is het dus slecht gesteld

    “De rol als bewaker van wetgevingskwaliteit en grondwettelijke principes werd bevorderd doordat de regering over een meerderheid in beide kamers kon beschikken.”
    Met de aanname dat regeringspartijen betere bewakers zijn dan de niet-regeringspartijen, kan de schrijver die aanname toelichten?

  7. 8

    @6: Maar de EU heeft al twee federaal ingerichte kamers: Het EP (want per land gekozen) en de Raad van ministers (die meer macht heeft en bestaat uit de respectievelijke verantwoordelijke ministers betreffende het onderwerp en die getrapt gekozen wordt, net als onze 1e Kamer).

    De auteur gaat ervan uit dat oppositiepartijen altijd tegenstemmen in de 1e Kamer als hun partij tegen is (hij gelooft vast in Noten, terwijl senatoren van de regeringspartijen alleen tegen zullen stemmen als de wet ondeugdelijk dan wel ongrondwettelijk is. Hij vergeet daarbij dat de meeste senatoren van regeringspartijen net zo goed in lijn met hun partij stemmen, ongeacht grondwettelijkheid en deugdelijkheid van de wet.

    Met andere woorden: Politiek stemmen door senatoren is al decennia lang praktijk. Het was alleen nooit een probleem, omdat de regering toch altijd een meerderheid had in e 1e Kamer. Vandaar ook dat de 1e Kamer zo weinig wetten (in verhouding tot grondwetten, zie #1) heeft geveto’d. Dat is geen kenmerk van goed functioneren, maar van politiek stemmen.

  8. 9

    @8:
    Raad van minister gekozen? De bevoegdheden van deze raad zijn groter dan die van de 2e kamer, terwijl de bevoegdheden van het EP minder zijn dan die van de 1e kamer.
    Geen van beide worden rechtstreeks gekozen, dus onafhankelijk van distrikten/landen.

  9. 10

    @9: Ik zei ook getrapt (wat betreft Raad van Ministers). Wij kiezen de 2e Kamer en de 2e Kamer kiest een regering (= de ministers). In veel andere landen is dat nog wat duidelijker, omdat een regering (en soms zelfs elk van de individuele ministers) daar bij constitutie een vertrouwensstemming in het parlement moet doorstaan.

    Het EP wordt overigens wel degelijk rechtstreeks gekozen (ook al is dat via een multiple constituent districtenstelsel), net zoals het lagerhuis in het VK rechtstreeks wordt gekozen (maar dan via een single constituent districtenstelsel). Nou zijn alle districtenstelsels inherent minder democratisch, maar het EP staat dan tenminste nog een trapje hoger dan het Britse lagerhuis (en bijna elk parlement dat wordt gekozen op grond van een districtenstelsel).

  10. 11

    Die Eerste Kamer is volgens mij onderhadn wel een fossiel. De primaire functie die ook weer in dit artikel wordt genoemd (Chambre de Réflexion) zou feitelijk helemaal niet door (getrapt) gekozen politici uitgevoerd dienen te worden. Gekozen politici zijn nu eenmaal ideologisch besmet om het zo maar te zeggen. Een ander neutraal orgaan zou de controle op de kwaliteit van wetten moeten uitvoeren. Plaatst onder de raad van state een kamer van juristen zou ik zeggen. En aangezien de raad van State ook het hoogste rechtscollege kunnen die ook wetten toetsen aan de grondwet. Of zoiets. Maar hoewel ik niet geloof in D66 -achtige kroonjuwelen als oplossing voor allerlei problemen ben ik steeds meer van mening dat de Eerste Kamer onderhand afgeschaft kan worden dan wel vervangen moet worden door een a-politiek orgaan.