Schengen repareren is niet voldoende

Het oplossen van de problemen van het Schengengebied zal Europa’s vluchtelingencrisis niet verhelpen. Dit is een crisis in buitenlandpolitiek die overloopt naar binnenlands terrein; het zal zowel buiten als binnen Europa opgelost moeten worden.

In januari gaf de Europese Commissie Griekenland drie maanden om haar grenscontroles te verbeteren, en vluchtelingen en migranten effectiever te administreren, of schorsing te riskeren uit het grenzenloze Schengengebied. Grenscontroles zijn opnieuw ingesteld door zes van de zesentwintig Schengenstaten (Oostenrijk, Frankrijk, Denemarken, Duitsland, Noorwegen en Zweden).

Hongarije bouwde vorige jaar een hek om migranten die vanuit Servië aankomen buiten te houden. EU-ministers discussiëren over de vraag of men de Schengenovereenkomsten voor twee jaar moet opschorten.

De EU kijkt naar binnen voor oplossingen van haar problemen, terwijl het eveneens de blik naar buiten zou moeten werpen.

De vluchtelingencrisis is niet louter het gevolg van de tekortkomingen van Schengen. Overheden zijn overweldigd door de enorme aantallen immigranten, en zelfs met betere beleidsmaatregelen om migratie en grensbewaking te regelen, zouden ze worstelen om de massa’s die de korte trip van Turkije naar de Griekse eilanden maken beheersbaar te houden.

Wanneer vluchtelingen eenmaal de Griekse territoriale wateren bereiken, worden ze Europa’s probleem.

Zeker zijn er veel economische migranten die naar Europa komen om hier het geluk te beproeven, maar de meerderheid van degenen die het afgelopen jaar naar de Griekse eilanden en Italië zijn afgereisd, zijn echte vluchtelingen geweest.

De EU heeft een nieuwe strategie nodig teneinde om te gaan met het gebied buiten haar grenzen in het Zuiden en Zuidoosten. De boog van landen van Turkije tot Marokko zou deel uit moeten maken van Europa’s bescherming tegen de gevolgen van instabiliteit verder weg, maar zoals het er nu voorstaat draagt deze ring vooral bij aan de problemen.

De EU zal dan ook met frisse blik moeten nadenken hoe de toevloed van mensen te verminderen voordat zij de kusten van het Middellandse Zeegebied bereiken. Als het zich slechts concentreert op het versterken van haar buitengrenzen, doet het weinig meer dan haar duim in de tuinslang steken in plaats van de kraan dicht te draaien.

Syrië

Volgens het vluchtelingenagentschap van de VN, zijn 55% van degenen die de afgelopen twaalf maanden in Griekenland zijn gearriveerd, Syrische vluchtelingen geweest. Zij zullen Syrië niet ophouden te verlaten tot het land terug begint te keren tot een stabiele situatie. Dit vooruitzicht ligt nog zeer ver weg.

Sinds het conflict begon in 2011, zijn EU-lidstaten er niet in geslaagd tot overeenstemming te komen wat te doen, behalve het steunen van pogingen door de VN. Men zag de Syrische president Bashar al-Assad het liefst vervangen worden, maar wilde niet beslissend interveniëren om hem uit het zadel te drijven. Men zag de gematigde krachten van de Syrische oppositie het liefst slagen, maar schrok er voor terug hen te trainen en militair te bewapenen. Men hoopte dat Daesh verslagen zou worden, maar wilde geen grondtroepen inzetten om dat te bereiken. Men bekritiseerde de Russische luchtaanvallen, maar deed niets om deze af te schrikken.

De Russische president Vladimier Poetin heeft helderder doelstellingen in Syrië: hij wil de gematigde oppositie verslaan, en het Westen zodoende voor de keuze stellen: óf Assad óf Daesh. Dat zal in de overwinning van Assad eindigen. Ondertussen blijven Russische bommen burgerdoelen raken, waaronder ziekenhuizen, hetgeen in het Westen de vrees oproept dat Poetin de vluchtelingencrisis mogelijk moedwillig verergert teneinde de destabilisering van Europa nog groter te maken. De val van Aleppo – een burcht van anti-Assad krachten – zou tot honderdduizenden meer vluchtelingen kunnen leiden.

Alternatieve toekomstscenario’s zien er al even kwaad uit: Saoedi-Arabië heeft gedreigd grondtroepen naar Syrië te sturen, terwijl Turkije in toenemende mate het conflict ingezogen wordt door het bestrijden van Koerdische milities bestrijdt. Zullen Ankara en Riaad heviger interveniëren om een overwinning van Assad te voorkomen, of beperktere doelstellingen nastreven. Hoe dan ook zal hun betrokkenheid niet tot snelle oplossingen leiden.

Er zijn geen goede opties in Syrië. Het conflict heeft reeds bijna twaalf miljoen vluchtelingen binnen en buiten Syrië opgeleverd. Het Westen zou een no-fly zone binnen Syrië kunnen steunen, waarbinnen Syriërs veilig zouden kunnen leven, zoals de Duitse kanselier Angela Merkel op 15 februaria gesuggereerd heeft. Maar zo’n stap zou nu een militaire confrontatie met Rusland met zich meebrengen. Hoe akelig Ruslands bombardementen ook mogen zijn, het lijkt duidelijk dat noch de Europeanen, noch de VS bereid zijn oorlog te riskeren om Syrische burgers te redden.

De minst riskante keuze voor de EU zou een enorme toename van haar steun aan Jordanië, Libanon en Turkije zijn; het toegankelijk maken van scholing en banen aan vluchtelingen, zodat zij ook op lange termijn in de regio kunnen blijven. De Londenconferentie over het steunen van Syrië en de regio zei op vier maand ongeveer tien miljard euro toe over de periode tot 2020 – wat neerkomt op ongeveer €160 per (interne en externe) vluchteling per jaar. Dat is duidelijk volstrekt inadequaat.

Turkey

Als de Syrische vluchtelingen gestuit dienen te worden voordat zij Europa kunnen bereiken, is Turkije’s rol cruciaal. In november bereikte de EU een overeenkomst met president Recep Tayyip Erdoğan: in ruil voor 3 miljard euro in steun aan vluchtelingenkampen in Turkije en verplichtingen om werk te maken van een ruimer visumbeleid, wordt van Ankara verwacht dat ze de toestroom van mensen beperkt en asielzoekers terugneemt die vanuit Turkije in Griekenland arriveren. Het probleem is dat de deal niet werkt; meer dan tweeduizend mensen per dag vinden hun weg over de Egeïsche zee, ondanks winterse omstandigheden. De NAVO heeft besloten patrouilles op te zetten in de Egeïsche zee om mensensmokkelaars te volgen en af te schrikken, al is nog niet duidelijk hoe de operatie zal werken of hoe het zich zal verhouden tot pogingen van de EU.

Politiek gezien heeft Turkije de EU op de korrel: de overweldigende prioriteit voor de EU is om te voorkomen dat vluchtelingen Griekenland bereiken, en het is bereid om Turkije allerhande lokmiddelen aan te bieden om daarbij te helpen (zelfs al is onduidelijk of Ankara überhaupt in staat is de toevloed van mensen te stelpen).

In plaats van zich exclusief op de vluchtelingenkampen te richten, zou de EU ook moeten betalen voor een door een EU bediend asielverwerkingscentrum in Turkije. Die zou moeten selecteren welke mensen wel en welke geen legitieme basis hebben om een vluchtelingenstatus in Europa aan te vragen, zodat de autoriteiten in staat zijn mislukte asielzoekers terug te sturen naar hun thuisland.

Degenen die wel in aanmerking komen voor asielstatus zouden dan veilig naar de EU kunnen reizen, zonder te hoeven vertrouwen op mensensmokkelaars of een levensgevaarlijke reis te riskeren, enkel om daarna weer teruggestuurd te worden. De EU moet ook zeker stellen dat asielzoekers die een beslissing afwachten in humane omstandigheden verblijven. Maar dit plan zal met een prijskaartje komen: de Turkse overheid zal mogelijk concessies eisen in de gesprekken over toetreding tot de EU; en sommige lidstaten zullen huiverig zijn om dergelijke concessies aan te bieden.

Libië

Indien het probleem van de Turkse route zich op laat lossen, dan zou dat nog altijd Noord-Afrika en in het bijzonder Libië over laten. Voor Syriërs in 2015 de Griekse eilanden overspoelden, was de meeste aandacht van de EU gericht op mensen die de Middellandse Zee overstaken vanuit Libië. Hoewel de aantallen zijn teruggelopen sinds afgelopen zomer, kwamen er afgelopen maand zesduizend migranten in Italië aan; de meesten staken van wal vanaf de Libische kust. Libië heeft geen nationale overheid, weinig of geen functionerende instituties en een reusachtige woestijn in haar achtertuin waarin mensensmokkelaars vrijelijk kunnen circuleren.

Net als in Syrië heeft de EU gehoopt dat de VN een politieke oplossing zou vinden voor de problemen waarin het land zich bevindt; nieuwe nationale instituties zouden dan orde kunnen scheppen en de wet kunnen handhaven, en een einde maken aan de mensensmokkel. Hoewel het door de VN bemiddelde Libische Politieke Akkoord werd getekend op 17 december 2015, blijft de overheid die is opgericht om dit akkoord te implementeren beperkt tot een hotel in het naburige Tunesië. De groeiende aanwezigheid van Daesh vormt ook een uitdaging aan het adres van Libië’s belegerde autoriteiten.

Zodra migranten vanuit Libië uitvaren, zijn ze het probleem van de EU, de facto zo niet de jure. Ze kunnen niet teruggeduwd worden naar Libië; noch kunnen ze aan hun lot overgelaten worden als hun schepen zinken. Onder andere wil de EU smokkelaars aanhouden voordat hun boten de haven verlaten. Die fase is nog niet begonne, maar kan enkel succesvol zijn indien de EU ogen en oren op de grond in Libië zelf heeft.

Met de toestemming van de wettelijk erkende (zij het ineffectieve) Libische autoriteiten, zou de EU een civiel-militaire missie moeten overwegen, een met voldoende luchtmobiliteit en inlichtingenmiddelen, teneinde smokkelnetwerken in Libië te volgen en te verstoren. Zo’n missie zal ongetwijfeld veel vragen; maar het alternatief is dat de EU doorgaat met het spelen van taxidienst naar Italië voor hen die daar niet op eigen kracht kunnen geraken.

Nog verder in het Zuiden, als onderdeel van haar werk om tot een nieuwe veiligheidsstrategie te komen, zou de EU na moeten gaan hoe haar ontwikkelingsbeleid kan bijdragen aan het stoppen van de toevloed van economische migranten en het voorkomen van mensensmokkel vanuit sub-Saharaans Afrika.

Hervorming van Schengen

Zelfs indien de EU er in slaagt de aantallen vluchtelingen en irreguliere migranten die haar grondgebied bereiken terug te brengen, zullen sommigen toch binnenkomen. Zoals een aankomend beleidsmemorandum door Camino Mortera-Martinez zal uiteenzetten, bestaat de meest dringende noodzaak van de Schengenlanden erin het Dublinsysteem, dat de verdeling van asielzoekers regelt, te herzien. Griekenland en Italië hebben ervaren dat het onmogelijk is om te gaan met de aantallen mensen die aankomen, en het systeem heeft het mogelijk gemaakt voor tussenlanden, zoals Hongarije, om maatregelen te nemen die asielzoekers verhinderen verder noordwaards te reizen.

Het quotum-systeem zoals de Raad van Ministers dat afgelopen september heeft aangenomen, had de bedoeling om asielzoekers over alle Schengenlanden te verdelen. Het systeem heeft tot dusver echter gefaald; niet in de laatste plaats omdat de centra, bedoeld om vluchtelingen te verwerken en te verhuizen (zogenaamde ‘hotspots’ in Italië en Griekenland) niet functioneren: sommigen zijn nog niet gebouwd, en degenen die dat wel zijn handelen migranten niet correct af.

Griekenland stelt dat het noch over het geld noch over de mankracht beschikt om de centra hun werk te laten doen. De Commissie en de lidstaten geven de Griekse autoriteiten de schuld vanwege ‘ernstige tekortkomingen’ in de wijze waarop Athene Schengens externe grenzen beheert.

Willen deze hotspots functioneren, dan moeten alle partijen meer doen: de Griekse autoriteiten zouden beter hun best moeten doen ze te bemannen, en samen te werken met Frontex – het grensagentschap van de EU – en andere lidstaten ter plaatse. Andere lidstaten hebben slechts tweederde van de 775 grenswachten geleverd waarom Frontex in oktober verzocht; ze moeten meer doen. De Europese Commissie zou meer geld beschikbaar moeten stellen om de hotspots te bouwen en te bemannen.

Teneinde de druk op Athene op te voeren, overweegt de EU nu de Griekse grens met Macedonië af te sluiten. Het idee is om vluchtelingen dusdanig op te stapelen in Griekenland zodat de situtatie zo ernstig wordt dat de Griekse autoriteiten geen andere keuze hebben dan een aantal tandjes extra bij te zetten. De Commissie meent ook dat deze koers andere lidstaten geen andere keuze laat dan het door hen beloofde aandeel vluchtelingen op te nemen.

Dit is een gevaarlijk idee: Griekenlands koortsige politiek kan geen verdere opstoking gebruiken, en niemand heeft bij de Griekse bailout deal de kosten meegerekend van een plotselinge toevloed van migranten. Het is tevens een dwaalweg: het sluiten van de grens met Macedonië zou smokkelnetwerken niet verstoren. Het zou enkel de route die zij kiezen veranderen. Zolang er een vraag is naar mensensmokkel, zal de georganiseerde misdaad in het aanbod voorzien.

Griekenland tot zondebok uitroepen zou tevens hypocriet zijn. Andere overheden houden zich niet aan hun verplichting om 160.000 asielzoekers te huisvesten; to nu toe is minder dan 0,4% verplaatst. Lidstaten dienen hun aandeel vluchtelingen op te nemen.

Schengen ligt onder vuur en wordt ten onrechte sociale spanningen, vervreemding en zelfs terrorisme aangewreven. Ondanks haar onvolkomenheden, is het gebied binnen Europa zonder binnengrenzen een van de voorname prestaties van de EU. EU-landen zijn hechtere handelspartners geworden dankzij Schengen, en arbeidsmobiliteit is toegenomen. Voor veel Europese burgers is reizen over het continent zonder paspoort een van de belangrijkste en herkenbaarste verdiensten. Het zou een grote vergissing zijn als EU-leiders wederom grenzen zouden oprichten, om er vervolgens achter te komen dat terwijl die niets oplossen, zij de toekomst van de EU op het spel zetten.

Ian Bond is directeur buitenlandbeleid, Rem Korteweg is een hoofdonderzoeker Camino Mortera-Martinez is onderzoeker bij het Centre for European Reform. Dit artikel verscheen 29 Februari 2016 op het weblog van de denktank.