De vermeende apolitieke rol van de Eerste Kamer

OPINIE - Het voorstel van de VVD om de Eerste Kamer alleen nog maar over de kwaliteit en uitvoerbaarheid van wetten te laten stemmen, komt voort uit autoritair machtsdenken, meent Jos Lubbers.

Zondagavond werd bij Nieuwsuur weer eens aandacht besteed aan de politieke rol van de Eerste Kamer. Volgens de zelfbenoemde politieke erfgenamen van Thorbecke, de VVD, heeft de Eerste Kamer een te politieke rol gekregen, waardoor de Senaat voor Tweede Kamer speelt.

De Senaat, die al sinds 1815 een plek heeft in het Nederlands staatsbestel, moet van de altijd zo staatsrechtelijk behoudende VVD bij de mestvaalt van de geschiedenis worden gezet. De VVD wil een staatscommissie instellen die advies moet uitbrengen over het kaltstellen van de Eerste Kamer de inrichting van het parlementair stelsel. De VVD-leider in de senaat wilde hiervoor een motie indienen bij de algemene politieke beschouwingen die dinsdag zijn gehouden in de Eerste Kamer, maar deze motie is wellicht overbodig geworden door de toezegging van premier Rutte dat er een staatscommissie komt die voorafgaand aan de Provinciale Statenverkiezingen van 2019 met aanbevelingen komt. Rutte zei ook dat dit geen prioriteit is van het kabinet. Gelukkig maar.

De top van de VVD is in de ban van radicaal meerderheidsdenken, twitterde Trouw-columnist Hans Goslinga. Zelf zou ik dit kwalificeren als autoritair machtsdenken. De VVD is namelijk regeringspartij van een kabinet onder leiding van een VVD-premier, dat geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer. Om alle fantastische wetten die dit kabinet bedenkt door de Eerste Kamer te krijgen is men afhankelijk van de oppositie in de Eerste Kamer. Met de gedoogpartners D66, SGP en CU hebben PvdA en VVD een hele krappe meerderheid in de Eerste Kamer. Eén dissidente senator en het feest gaat niet door.

Reden voor de VVD om de Senaat kalt te stellen. Immers, het kan niet de bedoeling zijn dat de Eerste Kamer zo maar een wetsvoorstel wegstemt. De Senaat behoort ook stemvee te zijn zoals in de Tweede Kamer. Dus de Eerste Kamer moet toch voor Tweede Kamer spelen als het aan Hermans en Zijlstra ligt. Een schaamteloze vorm van machtspolitiek!

Karsten Meijer van de Universiteit van Tilburg haalde de geschiedenis van discussies over de ongewenste rol van de Eerste Kamer aan op Publiekrecht & Politiek:

Steeds wanneer de Eerste Kamer dreigt te bijten, ontbrandt een existentiële discussie over die Kamer zelf. Ook bij de grondwetsherziening van 1848 wankelde haar bestaan. Thorbecke noemde dit orgaan toen “zonder doel en grond”. Sindsdien is door staatsrechtgeleerden voortdurend gediscussieerd over de rol van de senaat: juridisch of politiek?

Wanneer de senaat zich niet beperkt tot deze taak, en een politiek standpunt inneemt over het werk van de Tweede Kamer, ontbrandt steeds weer een debat waarbij sommigen de Eerste Kamer een zinloos en tijdrovend orgaan noemen, gevuld met uitgerangeerde politieke dinosaurussen op antieke zetels.

Volgens de VVD heeft de Eerste Kamer geen politieke rol, maar is het slechts een technocratisch orgaan dat moet kijken naar de uitvoerbaarheid en de juridische kwaliteit van wetten. Is een motie indienen bij een politiek debat als de algemene beschouwingen niet ook een politieke rol aannemen in een, volgens de VVD, apolitiek orgaan? Die partij is echt goed van het padje af. Vrijheidshaat, rechtsstaathaat en nu ook trias politicahaat.

Een beetje jammer dat de VVD bij het aantreden van het kabinet Rutte II dan om politieke redenen in de Eerste Kamer dreigde de inkomensafhankelijke zorgpremie te torpederen, toen de VVD een partijcrisis doormaakte vanwege een revolterende achterban. In 1999 torpedeerde de VVD-senator Wiegel eveneens om politieke redenen het correctief wetgevingsreferendum.

Dat maakt het pleidooi van de VVD om de Eerste Kamer kalt te stellen uiterst ongeloofwaardig, opportunistisch en bijzonder hypocriet. Het is even hilarisch als potsierlijk dat de NOS op haar website schrijft dat de VVD al langer kritisch is over de manier waarop de Eerste Kamer functioneert. Dit is klinkklare onzin.

De VVD is pas kritisch geworden over de rol van de Eerste Kamer sinds ze tegenwerking ondervindt door het ontbreken van een stabiele coalitiemeerderheid in de Senaat. Voorafgaand aan Rutte II, hoorde je weinig kritiek op het functioneren van de Eerste Kamer. De VVD heeft in het verleden de Eerste Kamer regelmatig gebruikt voor partijpolitieke doeleinden.

De ironie wil zelfs dat de liberalen in de negentiende eeuw na de grondwetswijziging van 1848 – toen de Eerste Kamer niet meer werd benoemd door de Koning maar werd gekozen door het volk – erg tevreden waren met de politieke rol van de Eerste Kamer. Bij de Grondwetsherziening van 1887 stelden de liberalen voor de vereisten voor het lidmaatschap van Tweede en Eerste Kamer gelijk te stellen, maar de regering wees dit voorstel voor een nog politiekere rol van de Eerste Kamer af. De instelling van de Eerste Kamer had tot doel gehad de waan van de dag en de Tweede Kamer, waar de waan van de dag welig tiert, in toom te houden. De taak van de Eerste Kamer lag dan ook, zo meende minister Curtius, ‘niet in het stichten van het goede, maar in het voorkomen van het kwade.’

De stelling dat de Eerste Kamer geen politieke rol zou hebben, getuigt van constitutioneel onbenul en weinig historisch besef. Nergens in de grondwet staat dat de rol van de Eerste Kamer bij het goed- of afkeuren van wetten is beperkt tot juridische kwaliteit en uitvoerbaarheid. Net als de Tweede Kamer heeft de Eerste Kamer een democratisch mandaat, ook al is het indirect via verkiezingen voor de Provinciale Staten.

In de Eerste Kamer zitten net als in de Tweede Kamer partijpolitici die gewoon een politiek oordeel vormen over wetsvoorstellen die al zijn aangenomen door de Tweede Kamer. Daar is ook niks mis mee. De Eerste Kamer beoordeelt wetsvoorstellen op hun algemeen maatschappelijk belang vanuit een politieke visie op staat en samenleving. Dat daarbij ook aan partijpolitiek wordt gedaan is volstrekt normaal in een democratisch bestel. Daar hoeven we niet zo hysterisch over te doen.

De apolitieke beoordeling van wetten door de Eerste Kamer vindt ook geen steun in de parlementaire praktijk en geschiedenis. Er zijn herhaaldelijk wetsvoorstellen gesneuveld in de Eerste Kamer op politieke gronden. Het apolitieke frame van de Eerste Kamer is een poging om kritiek uit die lastige Eerste Kamer te muilkorven. Het is vooral de VVD, die de rol van de Eerste Kamer, nu het even niet uitkomt, politiseert.

De Eerste Kamer is van grote betekenis voor het idee van checks and balances en de trias politica om tegenwicht te vormen aan de ongebreidelde macht van de meerderheid. Maar ook aan de waan van de dag leidt tot zeer ondoordachte en kwaliteitsarme wetgeving. Dit is mede het gevolg van het populisme de daadkracht van politici, aldus de voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak:

Zij misbruiken wetgeving om hun beloften aan kiezers snel na te kunnen komen. Die scoringsdrift leidt niet zelden tot wetgeving die schuurt met de normen en waarden van onze rechtstaat.

De Raad voor de rechtspraak schrijft dat door de dadendrang die de samenleving vraagt, de druk toeneemt om op korte termijn resultaten te laten zien. Daardoor laat de wetgever steken vallen. De waan van de dag verhoudt zich lang niet altijd met het delicate proces van wetgeving.

De Eerste Kamer heeft dus alle bestaansrecht als chambre de reflexion om wetsvoorstellen van regering en Tweede Kamer zeer kritisch te beoordelen en indien nodig – en ja, dat is heel erg nodig – wetsvoorstellen te verwerpen. Het plan om de rol van de Eerste Kamer te beperken, kan niet snel genoeg verdwijnen in een hele diepe la.

  1. 1

    De eerste kamer is al stemvee. Ze stemmen gewoon exact hetzelfde als de partijen in de tweede kamer.
    De eerste kamer zorgt slechts voor een verkorting van de regeringstermijn. Je moet tussendoor nog een keer onderhandelen voor een meerderheid in de eerste kamer.

    Afschaffen lijkt mij een uitstekend idee.

  2. 2

    Volgens de VVD [is] de Eerste Kamer (…) slechts een technocratisch orgaan dat moet kijken naar de uitvoerbaarheid en de juridische kwaliteit van wetten.

    Daarvoor hebben we Raad van State al. En bijna alle adviezen van de RvS op voorgenomen wetten van de regering worden al genegeerd, bij voorkeur door VVD bewindslieden.

    Meer VVD is een gevaar voor onze Democratie, eens kijken of de PvdA aan het lijbandje meegaat.

  3. 3

    Ik zie alleen maar de “Nacht van Wiegel” voor me om de VVD gelijk te moeten geven.

    Maar het is oh zo’n gerustellende gedachte dat de eerste kamer fungeert als tweejarige bezinning na een al te populistische uitkomst bij verkiezingen en een al te grote dadendrang van een kabinet.

    Ik zie het als een staatsrechtelijke veiligheidsklep en dat kan uiteraard lastig zijn.

  4. 4

    @2:
    Ach, als een wet niet uitvoerbaar is, horen we dat 10 jaar later wel in de parlementaire enquête.

    Maar als een wet niet aan de grondwet voldoet, kan de burger nergens z’n/d’r recht halen.

    Dat is in diverse landen beter geregeld (Bijv. in Duitsland: Bundesverfassungsgericht).

  5. 5

    @0: “De Eerste Kamer is van grote betekenis .. om tegenwicht te vormen aan de ongebreidelde macht van de meerderheid”
    – Ook in de Eerste Kamer beslist gewoon bij meerderheid.

    @2: “de Eerste Kamer moet kijken naar de uitvoerbaarheid en de juridische kwaliteit van wetten .. daarvoor is Raad van State”
    – Als die adviezen genegeerd worden kan de Eerste Kamer die alsnog benutten. Het zou al een duidelijke verbetering zijn als de Eerste Kamer de Raad van State adviezen zomogelijk volgt.

  6. 6

    Het is natuurlijk wel zo dat allerlei organen (RvS, burgemeesters, 1e Kamer, zelfs rechters) steeds meer gepolitiseerd worden. Net als Jos zie ik daarvoor overigens de oorzaak liggen bij de heren politici van 2e Kamer en kabinet met hun door scoringsdrift gedreven dadendrang, die leidt tot steeds meer gelegenheidswetgeving en zich vervolgens aan iedereen en alles ergeren die niet de ontzettende noodzaak inziet van zo snel mogelijke uitvoering.

  7. 7

    @6: Gelegenheids wetgeving behoort de Eerste Kamer wegens onuitvoerbaarheid en/of gebrek aan kwaliteit te verwerpen. Dat gebeurt niet mede door de politieke insteek van de Eerste Kamer.

  8. 9

    Non sequitur.
    Conclusie: “Het plan om de rol van de Eerste Kamer te beperken, kan niet snel genoeg verdwijnen in een hele diepe la.”
    Hoofdargument: “De Eerste Kamer heeft dus alle bestaansrecht als chambre de reflexion.”
    Maar dan moet de Eerste Kamer wel die rol vervullen! Zo’n beetje het hele stuk daaraan voorafgaand wijst er echter op dat de Eerste Kamer die rol slechts bij tijd en wijle vervult. Door zijn verwijzing naar het rapport van de Raad van State verklaart #0 impliciet dat de Eerste Kamer die rol van chambre de reflexion in de afgelopen jaren juist helemaal niet vervuld heeft (die ‘kwaliteitsarme’ wetgeving gaat ook door de Eerste Kamer!).

    Hoewel ik het eens ben met #0 dat de VVD autoritair machtsdenken voorstaat, mist #0 naar mijn idee een component. VVD’ers zijn ook marktdenkers en denken, wat besturen betreft, in termen van bedrijfsvoering. Daar horen dus ook doorlooptijden bij, en de constatering dat korte doorlooptijden een flexibele organisatie betekent. Zo’n organisatie (bedrijf/overheid) kan dan snel inspringen op veranderingen (uit de samenleving, bijvoorbeeld). Die opvatting heeft zeker bepaalde merites!

    Terecht noemt #0 dan ook wel dat (in 1887!) de Eerste Kamer opzettelijk werd gepositioneerd (door de regering) als ‘vertragend middel’, om de waan van de dag tegen te gaan (die in de Tweede Kamer heerste) en daardoor ook een tijd van bezinning vertegenwoordigde.

    Nu valt er voor beide punten wat te zeggen, en de uitkomst kan haast niet anders dan een compromis zijn: er is enige tijd van ‘bezinning’ nodig, maar er moet wel ‘redelijk’ snel gehandeld (kunnen) worden. Hoe lang die tijd is, is discutabel.

    Het punt is wel dat die tijd en die rol gegeven moet worden. In de huidige wetgevende context is er echter iets kroms aan de hand. Om snel te handelen worden sommige stadia ‘in verwachting van aanstaande officiële regels’ al vooruitgeschoven. Het voorbeeld dat ik mij zo-even daarvan kan herinneren is de langstudeerboete. Die werd afgeschaft, maar de terugstorting van het geld dat toen al betaald was, gebeurde ergens in oktober, terwijl de wetgevende realiteit was, dat -hoewel de Tweede Kamer in september al met goed gevolg stemde voor de afschaffing van de wet-, er pas in januari door de Eerste Kamer werd gestemd! En pas nog later in het Staatsblad (een noodzakelijke voorwaarde) terecht kwam! Hoewel het adagium ‘in verwachting van aanstaande officiële regels’ begrijpelijk is, wordt één van de kaders van de rechtsstaat -de grond van rechtszekerheid- geschonden. Met praktijken als deze lijkt het me duidelijk dat je ook geen Eerste Kamer meer nodig hebt.

    Daarnaast wil ik ook zeggen dat er tussen 1887 en 2014 wel wat dingen zijn veranderd. Zo is de wereld relatief ‘sneller’, wat snellere wetgeving kan vereisen (een Ebola uitbraak in Afrika in 1887 zou niet of later pas in andere werelddelen zijn weerslag hebben). Maar ook in de organisatie van de Staten-Generaal zijn dingen veranderd. Provincies spelen -als democratisch orgaan- een minder belangrijkere rol dan toen. En het belangrijkste lijkt me wel de opkomst van partijen, en de daarmee komenden partijpolitiek en partijdiscipline(!). Ik zou willen beweren dat partijen en partijdiscipline het beslissingsproces grosso modo al behoorlijk verkort hebben.

    Ook wil #0 beweren dat de Eerste Kamer een grote betekenis heeft in de checks and balances en de trias politica om tegenwicht te vormen voor de macht van de meerderheid. Dat durf ik sterk te betwijfelen. Aan de hand van het eerdere voorbeeld is al duidelijk dat de Eerste Kamer soms ‘overgeslagen’ wordt. Van checks and balances is dus ook niet -noodzakelijkerwijs!- sprake. Ook is het de realiteit dat de meerderheid in de Tweede Kamer bijna altijd overeenkomt met de meerderheid in de Eerste Kamer. Tegenwicht wordt er dan ook vaak niet geboden.

    Ik deel de mening van #0 dat de redenen en motieven van de VVD om de Eerste Kamer kalt te stellen het parlementair stelsel te herzien perfide zijn. Dat is echter niet voldoende om ‘het plan om de rol van de Eerste Kamer te beperken te laten verdwijnen’.

    Sterker nog, aan de hand van voorgaand schrijfsel lijkt me juist dat er genoeg redenen zijn om het parlementair stelsel te herzien, waarmee ook de Eerste Kamer zou kunnen verdwijnen. De Eerste Kamer lijkt me vooral van meer belang als provincies (weer) meer bevoegdheden krijgen. (De provincies vormen dan de laag van overheid die dan ‘snel in kan grijpen’, waar de waan van de dag meer regeert, terwijl de Rijksoverheid de grote lijnen in de gaten houdt.) Maar ergens lijkt me dat tegen de tijdsgeest in (al worden een aantal terreinen nu weer gedecentraliseerd).

    Men zou bijvoorbeeld ook kunnen pleiten voor een enkele, directe volksvertegenwoordiging (zonder Eerste Kamer dus), waarbij kwaliteit van wetten wordt gewaarborgd door a) of een grotere rechtsstatelijke rol voor de Raad van State, ‘adviezen’ zijn dan niet meer zo vrijblijvend; b) of de mogelijkheid om wetten te toetsen aan de grondwet. Merk op dat in beide gevallen een niet-democratisch orgaan de wetten beoordeeld (wat nu niet kan). Dat kan zeer zeker politisering van die organen in de hand werken. Anderzijds: met de huidige situatie keurt de ene slager (Eerste Kamer) het vlees van een andere slager (Tweede Kamer). Dat is prima, zolang er een zekere spanning tussen die twee is. Het lijkt er echter steeds meer op dat ze allebei bij hetzelfde abattoir werken, en het vlees van de ene slager (op papier) al verkocht is, voordat die gekeurd is.

  9. 10

    @9: Dus de Raad van State – benoemd door de regering! – moet wetten van die regering mogelijke afwijzen.
    De openbare Eerste Kamer lijkt me dan beter.

  10. 11

    @10 Je wil specifiek zijn, en zoals je het poneert lijkt het inderdaad erg corruptiegevoelig/vestzak-broekzakverhaal. Zoiets zul je houden, ook al is het vestzak-broekzak hetzelfde met de Eerste en Tweede Kamer.

    Het probleem dat je -eigenlijk- aanstipt, is dat de regering zowel wetgevend als uitvoerend orgaan is. Immers, als de regering als uitvoerend orgaan geen wetten zou maken, zou het benoemen van iemand die die wetten controleert geen bezwaar zijn: er is geen ‘eigen’ vlees dat gekeurd wordt, die wordt allemaal geleverd door de échte slager: de volksvertegenwoordiging.

    Een andere ‘verzachtende’ omstandigheid die gunstig uitvalt voor het voorstel om de RvS te belasten met de de kwaliteitskeuring van wetten is hoe de leden van de Raad van State benoemd worden. Ja, ze worden benoemd door de regering, maar… ze worden benoemd voor het leven (of tot 70 in de praktijk). Dat betekent dat een regering doorgaans slechts marginale invloed heeft op de samenstelling (en daarmee de uitkomst) van de huidige Raad van State. Tenzij de hele Raad van State opeens het loodje legt/allemaal ineens 70 wordt, is de invloed marginaal. Deze aanstelling voor het leven valt ook gunstig uit de ‘temperende’ functie van een reviserend orgaan.

    (Vergelijk trouwens ook het Supreme Court in de VS: ook benoemd voor het leven en ook kritiek voor het beslissen van maatschappelijke issues, zoals het homohuwelijk. Als er een ‘plekje’ vrijkomt, kan er inderdaad door de President een rechter neergezet worden die de meerderheid van het Hof op één van ‘zijn’ issues kan kantelen, maar daar blijft het bij.)