Wir sind alle politiker – bijdrage in het kader van het weekendintellectualisme.

lerendeoverheid.jpgVrijwel alle partijen stellen in hun verkiezingsprogramma’s fikse bezuinigingen voor op de overheid. Dat doen ze voornamelijk om hun financiële huishoudboekje op orde te krijgen. Hoe realistisch de voorstellen zijn is maar de vraag. Kun je werkelijk miljarden euro’s besparen zonder consequenties voor de dienstverlening door de overheid? Fundamentelere kritiek kwam van de kant van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de WRR.

De auteurs betoogden dat in het merendeel van de hervormingsvoorstellen de overheid wordt geportretteerd als een uitvoeringsmachine die vooral efficiënt moet werken en die niet meer moet doen dan strikt noodzakelijk is. Het lijkt alsof de aandacht voor het doen de noodzaak van het denken verdringt. Dat de overheid ook een voorname rol heeft in het agenderen en onderzoeken van maatschappelijke problemen, verdwijnt uit het zicht. En dat terwijl de problemen waarmee de overheid te maken heeft, juist complexer worden. “Wij pleiten daarom voor een visie op politiek waarbij de maatschappelijke problemen het uitgangspunt zijn. In zo’n visie is politiek een manier om maatschappelijke leerprocessen vorm te geven. Onderken dat van ervaringen moet worden geleerd, dat alvorens oordeelsvorming en afgewogen besluitvorming plaatsvindt ruimte nodig is voor wikken en wegen.” schrijft de WRR. Dat was prikkelend genoeg om het rapport eens ter hand te nemen.

De WRR onderscheidt in het stuk (document/samenvatting) twee visies op de rol van overheid en politiek: de verticale visie en de horizontale visie. De verticale visie, die de laatste jaren hoogtij viert, is gebaseerd op het begrip legitimiteit. De kiezer kiest regering en parlement, die naar de kiezer luisteren en door de kiezer gewenste oplossingen voor problemen voorstellen en bekrachtigen. Vervolgens is het aan de overheid, of liever het ambtenarenapparaat om die oplossingen uit te voeren. Het ambtenarenapparaat legt verantwoording af aan de minister, die vervolgens verantwoording aflegt aan het parlement – en aan de kiezer. Klaar. Simpel. Ik zal maar zeggen: de Rita Verdonk-variant.

Een Plan!! In deze versie is de feedback-loop vrij simpel (‘target x gehaald? Ja/Nee’), maar is er weinig ruimte voor nuance laat staan voor verschillende visies op een probleem. Deze manier van denken wordt nog versterkt door de sinds Paars in zwang zijnde New Public Management, dat een afrekencultuur voorstaat waarin helder omschreven targets en indicatoren een belangrijke rol spelen. Als er iets misgaat, dan worden regels aangescherpt of procedures verbeterd – desnoods worden een paar ambtenaren ontslagen of overgeplaatst. Er moet vooral ‘doorzetmacht’ ontwikkeld worden. Aan de probleemdefinitie wordt niet getwijfeld. De WRR vat deze variant samen met een citaat uit Bertolt Brecht:

Ja, mach nur einem Plan

Sei nur ein grosses Licht

Und mach dann noch ‘nem zweiten Plan

Gehn tun sie beide nicht.

Alternatief. Zoals wetenschappers betaamt, hebben de schrijvers enige kritiek op deze benadering. Natuurlijk, de legitimiteit van de democratische rechtsstaat mag niet ondergraven worden – maar het verticale model kan gemakkelijk verzanden in bestuurscentrisme en overmatig procesdenken. Er ontstaat gemakkelijk een papieren waarheid binnen de organisatie, die niet aansluit op de werkelijkheid.
Wetenschappers zouden geen wetenschappers zijn als ze niet ook een andere visie zouden presenteren: het horizontaal model. Het eerst dat je moet doen, vinden ze, is erkennen dat tegenwoordig veel complexe problemen zijn met vele actoren en vele probleemdefinities. Is integratie bijvoorbeeld een sociaal-economisch probleem, een probleem van ongelijkheid en machtsverhoudingen, een cultureel probleem, een normen-en-waarden probleem, of alles tegelijk? Tegelijkertijd moet je erkennen dat zeker in de Nederlandse context politiek -in de zin van probleemoplossing- zich niet alleen afspeelt in het parlement. Al van oudsher spelen verschillende actoren een rol. Die actoren moet je dus ook bij het politiek proces betrekken. Dat kan juist de kracht zijn van je politieke proces.

Case: euthanasie. Als voorbeeld dient euthanasie. Lange tijd heeft daar geen wetgeving voor bestaan. In de rechtszaal, door ambtenaren (de Inspecteur voor Volksgezondheid) en door beroeps- en andere verenigingen (KNMG, NVVE) werd actief bijgedragen aan de rechtsontwikkeling. Daarbij werden praktijkervaringen van artsen meegenomen, maar ook ethische en juridische overwegingen. Pas toen helder was geworden hoe het probleem moest worden gedefinieerd en toen een heel aantal zorgvuldigheidseisen waren geformuleerd, werd wetgeving gemaakt. Lubbers I en II wilden dat wel, maar het werd hen door de Raad van Stateafgeraden doodeenvoudig omdat er nog niet voldoende helderheid bestond. Pas het Kabinet Kok (I en II) kon de knoop doorhakken (WvS, art 293-II). Dat dat toen pas gebeurde, had dus niet alleen te maken met dat Paars toen regeerde, maar kwam ook omdat toen pas de maatschappelijke actoren een voldoende framework hadden geformuleerd.

Zo zijn er nog meer gevallen: het Akkoord van Wassenaar werd gesloten door de sociale parners, -weliswaar onder enige dreiging van ingrijpen door de regering, maar toch. Ik zelf heb wel eens ambtenaren en politici horen mopperen over het feit dat de Vreemdelingenwet niet werd geschreven door de wetgevingsjuristen op het Ministerie van Justitie, maar in een lang interactief beleidsproces met gemeenten, organisaties, juristen en anderen werd geschreven door nota bene consultant Anderson. Is dat slecht?

Nee, vindt de WRR. De overheid moet juist vaker een variëteit aan meningen en ervaringen opzoeken om van daar uit tot probleemdefinitie en oordeelsvorming te komen. Verschillende doelgroepen, beroepsverenigingen, stakeholders en uitvoerders moeten geraadpleegd worden. Er moet ook meer ruimte zijn voor experimenten om te leren van de praktijk. Om dat goed te begeleiden moeten ambtenaren inhoudelijk sterk zijn en niet slechts procesmanagers, laat staan slaafse Weberiaanse uitvoerders.

Een belangrijke rol is weggelegd voor politici. In plaats van stellige uitspraken doen en quasi-stevige maatregelen te eisen moet deze ook inspirator en wetgever zijn. Politici hebben de taak om niet slechts de vox populi te vertegenwoordigen, maar ook om een verscheidenheid aan opinies bij elkaar te brengen en te wegen. Zij moeten dus meer aanwezig zijn op de andere platforms waar politiek gemaakt wordt. Bovendien krijgen zij een rol als inspirator: politiek kan de horizontale politiek stimuleren, en principes verwoorden op grond waarvan normatieve afwegingen gemaakt worden. Pfoeh, kunnen onze politici dat wel? vraag je je haast af. Maar eigenlijk is het wel wat je van een politicus zou moeten eisen.

Conclusie. Natuurlijk, de WRR overdrijft hier en daar een beetje. Maar ze verwoordt wel veel vage onvrede die ik heb bij de Verdonkiaanse ‘niet denken maar doen’ – trend naar sterk leiderschap. Ook ik ervaar in mijn werk als ambtenaar dat er een steeds sterker wordende papieren werkelijkheid ontstaat, met targets en indicatoren waarvan we niet goed kunne controleren of ze kloppen. Dilemma’s in de uitvoering worden onder het tapijt geveegd, terwijl door diezelfde strakke indicatoren uitvoerders wel steeds meer energie kwijt zijn aan tijdschrijven en verslagleggen. Wat mij betreft verwoordt ze ook een hoopvol begin van een richting om met complexe problemen om te gaan. Een horizontale benadering bindt namelijk ook omdat belangrijke actoren betrokken worden. Het negatieve effect van wat de horizontale benadering -namelijk dat afwegingen die door professionals gemaakt worden moeilijk te vertalen zijn ten behoeve van de gewone burger- blijft wat onderbelicht. Wat mij betreft hebben politici en media daar een rol. Maar het belangrijkste is denk ik wel dat hier een stevig pleidooi ligt voor een overheid die leert, en bindt, en denkt terwijl ze doet.

  1. 1

    Terwijl de individualisering steeds verder doordringt in een samenleving die steeds mondiger wordt blijven we hetzelfde verwachten van onze overheid; Het liefst met minder capaciteit.

    Een lerende organisatie als oplossing voor dit probleem aandragen is vooral een defensieve reactie. Geen enkele organisatie ziet graag de eigen bevoegdheden beperkt raken, en zeker de overheid gaat het liefst de moeilijke keuzes uit de weg wanneer het het eigen vlees betreft.

    Van politici kun je doorgaans weinig verwachten op dit vlak. Voor je het weet heeft men een meerderheid gevonden voor een nieuw ideetje, zonder de effecten of uitvoerbaarheid daarvan helemaal voor ogen te hebben.

    “Het moet, het kan, leve het plan” JAJA

  2. 2

    Als er de laatste jaren bij de overheid steeds meer aandacht is voor tijdschrijven, targets en indicatoren dan is dat het gevolg van planmatig nadenken door betrokken deskundigen uit allerlei hoeken, die ieder jaar het model (problemen, proces, middelen) onder de loep houden. Dat lijkt me niet zo slecht.

    Meer betrokkenheid en inzicht bij de politieke partijen zelf kan geen kwaad. Ik heb half serieus al eens gepleit voor het aanstellen van 150 secretarissen (wetenschappelijke en sociale factotums) voor ieder kamerlid, werkzaam bij de verkozen partijen. Misschien wordt dit nog eens een serieus idee.

  3. 3

    Tja, het is heel dubbel. Rake analyses, scherpe plannen, en dan vaak vastgeroeste mensen of halve maatregelen die steeds verder worden afgezwakt bij gebrek aan lef of goede planning.

  4. 4

    @ Mescaline: het probleem is juist, zoals de WRR beschrijft, dat targets en indicatoren een werkelijkheid op zich worden. Er wordt niet meer naar buiten gekeken of alles nog wel klopt. Dan krijg je op een gegeven moment de situatie dat binnen je organisatie wellicht alles mooi volgens plan wordt getarget en tijdgeschreven- maar dat het uiteindelijk beoogde resultaat toch niet bereikt wordt omdat je plannen als een tang op een varken slaan. Een soort tank die blind doordendert en eindigt in het ravijn. Dat is het gevaar dat de WRR beschrijft.

  5. 5

    @Brechtje Ja, dat is ook wel waar. Zoals bij de integratie van allochtonen waar behoorlijk wat missers zijn gemaakt. En van de WUB naar de MUB, van de regen in de drup = de fictie dat je de universiteit goed bestuurt door alle macht bij jonge doctorandussen van het Ministerie te leggen.

  6. 6

    @#4+5 : enerzijds is veel herkenbaar qua overheden bij de zuiderbuur, maar anderzijds is er zoiets tyisch Nederlands (WASP?) dat inderdaad nogal lemmingachtig overkomt. Als een robot waar een stuk programma aan ontbreekt, en de robot die dat weet en scheldt op de programmeurs. Dàt heb je zo niet in België. Neem nu dat doorpolemiseren rondom integratie, nu al jarenlang, met die column van Leon DW als zoveelste dwaasheid (ongeoorloofd generaliseren als denkfout, conflicten van elders importeren als taktische fout). Daar blijft de katholiek geïmpregneerde compromiscultuur blijkbaar toch rustiger bij. (Hoewel, never say never.)

    Hoe dan ook, ik moet denken aan een gezamenlijk overleg waarin de Nederlanders blokkeerden “want dat is niet voorzien in ons draaiboek” en de Belgen repliceerden “dan improviseren we toch verder”. Ik heb daar nog altijd een onbehaaglijk gevoel bij wat beide partijen bereft.

    Anyhoyw, laat ons toch vooral positief blijven en dat gevoel vasthouden wanneer je van een ver land terugkomt en denkt “wat is het hier toch een paradijs”. Het belangrijkste dat m.i. ontbreekt is ledierschap met talent en visie, en een maatschappij die daarin durft te vertrouwen. Aan het tweede kunnen we bijdragen.

  7. 7

    Qua weekendintellectualisme nog deze PS: die “leiderschap” in #6 refereert niet naar “de sterke man” maar meer naar het accuut gebrek binnen het totale democratische spectrum aan partijvoorzitters en lijsttrekkers en fractieleiders met talent en visie en overtuigingskracht en andere retoriek waar columnistjes en weekendintellectueligen moeilijk omheen kunnen. Aanzien en brede geloofwaardigheid, voor zover nog mogelijk in cynisch sceptisch klagend NL. Want stel je voor ! Dat er ipv Rutte en Bos en Balkenende stràffe mannen of vrouwen (hallo Brechtje) waren opgestaan ! (De “we” in de slotzin van #6 verwijst naar “wie z’n opinie laat lezen of horen” – journalisten en “be your own media” volk, quoi.) Allez, genoeg zo.

  8. 8

    Eerlijk gezegd denk ik dat de WRR al enigzins achterloopt door te concluderen dat dat gevaar kan ontstaan, ik denk dat het fenomeen reeds begonnen is. Sinds enige jaren is al merkbaar dat een politicus bij specifieke regelingen denkt “dat is mogelijk dus wat fijn” terwijl diezelfde regelingen in de praktijk geheel niet uitpakken.

    Denk bijvoorbeeld aan de bijzondere bijstand. Menig maal wordt in de politiek gesteld dat gemeentes zoveel geld voor handen hebben. Zijn er desondanks flinke problemen in betreffende gemeente, dan is de conclusie snel ‘het geld is er, dus de mensen halen het blijkbaar niet op’. Een publiciteitscampagne is weer eens geboren maar wat is eigenlijk het werkelijke probleem? Vele malen simpeler, er zijn ingewikkelde regelingen vastgesteld waardoor onder andere de bijzondere bijstand niet loopt. Vraag een hulpmiddel aan en het zal per definitie geweigerd worden, men kan alleen aanspraak maken op bijzondere bijstand als je twee aanvragen binnen hetzelfde jaar doet!! Oftewel: heb je alleen een gebitssanering nodig maar helaas geen bril, dan is het jammer. Even wachten tot de ogen achteruit gaan.

    Zo zie je dat op velerlij gebieden. Huisuitzettingen versneld omdat er schuldhulpverlening is terwijl de schuldhulpverlening dusdanig lang duurt dat je per definitie uit huis gezet wordt voor je hulp kan verwachten. Uitgeproduceerde asielzoekers moeten terug en worden op een station gedumped, vergetend dat menig land geen papieren verstrekt om terugkeer mogelijk te maken. Nou ja etc etc.

    Ik denk zelfs dat dat de kloof tussen burger en politiek aangeeft. Weet nog minister Zalm die stelde dat je van bijstandsniveau zo makkelijk kon rondkomen. Dus deed hij voor netwerk op budget boodschapjes voor een bijstandsmoeder met twee kinderen. Hij vond het leuk en was trots dat hij onder het budget was gebleven. Helaas hadden de opgroeiende kinderen wat te weinig aan zijn boodschapjes. welliswaar onder het budget was het te weinig voor een goede maaltijd (een stukje kipfilet voor drie personen en dat elke dag, dat gaat opbreken, zeker als het aangevuld wordt met een minimaal beetje groenten). Zalm bleef trots op zijn budget en hield daarmee zijn eigen realiteit ten opzichte van de realiteit waar de bijstandsmoeder het mee moest doen.

  9. 9

    @ CinNNer: klopt. Maar het klinkt zo mooi en het staat zo mooi in je targets.
    In de thuiszorg en de zorg zie je weer dat bijvoorbeeld het tijdschrijven veel te veel heeft overgenomen. Het werk is georganiseerd in kleine stukjes. Van elke handeling is vastgelegd in hoeveel minuten die gedaan moet worden, een keertje afwijken van het protocol en een kop koffie drinken is er niet bij en thuiszorg-werkers zijn steeds meer tijd kwijt aan verslaglegging. Wordt de zorg daar beter van, in de zin van dat de zorg wordt gegeven waar iemand behoefte aan heeft? Dat niet. Maar het is wel efficient en op deze manier kun je ook een beetje concurreren. Het management heeft het idee alles onder controle te hebben, terwijl ze in wezen juist niet goed weet of alles tussen zorgverlener en zorg-ontvanger goed gaat. Maar dat maakt niet uit, als de cijfertjes maar kloppen en je werknemer maar doet wat je gezegd hebt. Dit soort management is in wezen gebaseerd op een cultuur van wantrouwen.

    Voor politie geldt hetzelfde: steeds meer achter de computer, steeds minder op straat. En hier wordt al jaren over geklaagd, maar het wordt maar geen issue. Op een gegeven moment moet je de uitvoerders toch gewoon de ruimte geven om naar eigen inzicht en ervaring te handelen. Wat minstens even erg is, feedback van de werkvloer komt steeds minder door naar ‘boven’. Cjfertjes mogen dan wel kloppen, wezenlijke informatie ontbreekt.

  10. 11

    Bij de overheid is een cultuur ontstaan die een onbenullig marktmodel als panacee gebruikt. Dat het soms een eer is om ons gemeenschappelijk kapitaal, oa aanwezig in de overheid, zuinig en fatsoenlijk te beheren is een opvatting die belachelijk wordt gevonden. Een serieus teken van dit verval was dat Nordholt alleen de belangrijkste politiepost in Nederland, hoofdcommissaris in A’dam, wilde aannemen als hij een forse duurtetoeslag kreeg.
    En bij alsmaar groter wordende onderwijsinstellingen bijvoorbeeld stellen de raden van bestuur (kwantificeerbare)doelen voor hun managers, huren dure deskundigen in om die doelen te definiëren en te implementeren en als daardoor de vakkennis in- en liefde voor het onderwijs om zeep is geholpen koopt men weer wat externe deskundigheid in om er achter te komen of en wat er mis is gegaan (zelf kunnen ze hun bestuurs’werk’ overigens alleen doen voor krankzinnige salarissen).

  11. 12

    @#9: daarom de ambtelijke politieklussen laten doen door burgers zonder (dure) politieopleidingen, zodat de echte Flikken op straat hun Ding kunnen doen. Dat is wat men in Antwerpen doet.

  12. 13

    @Brechtje (9): het is juist zeer onefficient. Het kost meer en het werk waar het om gaat komt in het gedrang. Niet voor niets is het CDA een campagne rond efficiency in de zorg begonnen, om hun eigen uit de hand gelopen regelgeving terug in het gareel te krijgen.

  13. 14

    Brechtje, ik kan ver met je meegaan in je redenering. Ik stel hier wel de vraag bij, hoe het zit met het democratisch karakter van zaken die op de geschetste diffuse manier worden opgepakt. Ik vind het uitstekend als zaken niet meer door ambenaren worden uitgedacht, maar door het volk. Maar voorbeelden waarbij rechters, professionals en ander volk de dienst uitmaken, dat is toch niet democratisch?