De geschiedenis van NS in vogelvlucht

ACHTERGROND - De NS is een bijzonder bedrijf. Als naamloze vennootschap met één aandeelhouder, de Nederlandse Staat, is het een schoolvoorbeeld van het grijze gebied tussen private en publieke partijen. Aan de ene kant handelt de NS als volledige marktspeler, die meedoet aan aanbestedingen, nieuwe BV’s opzet en marktconforme prijzen stelt aan zijn diensten. Aan de andere kant: wat is marktconform als de NS de enige speler op het grootste gedeelte van het railnetwerk is?

En hoe ziet die markt er in Nederland eigenlijk uit? Hoeveel ruimte hebben concurrenten om de strijd met de NS aan te gaan?

Geen verzelfstandiging maar reorganisatie

In 1992 werd een proces in gang gezet dat bekend is geworden als de verzelfstandiging van de NS. Maar juridisch gezien was hiervan geen sprake. De NS was al sinds de fusie tussen de Hollandsche IJzeren Spoorweg-Maatschappij (HSM) en de Maatschappij tot Exploitatie van Staatsspoorwegen (SS) in 1938 een privaatrechtelijk bedrijf. De Nederlandse overheid kocht toen weliswaar alle particuliere aandelen op, maar de NS werd desondanks geen staatsbedrijf. In plaats daarvan werd de NS een semipubliek bedrijf dat eigenaar en beheerder was van het spoor en alle vervoersdiensten op dat spoor exploiteerde. Omdat de NS geen staatsbedrijf was, had het veel meer financiële en bedrijfseconomische bewegingsruimte dan officiële staatsbedrijven zoals de PTT en DSM. Niettemin stond de overheid wel degelijk garant voor exploitatietekorten en maakte jaarlijks een algemene subsidie over aan de NS.

In 1991 komt een Europese richtlijn tot stand die dwingt de vervoersexploitatie te scheiden van aanleg en onderhoud van het spoor. Ook is bestuurlijke onafhankelijkheid een vereiste en moeten andere, nieuwe vervoerders toe kunnen treden tot het spoornet. De commissie Wijffels brengt op 5 februari 1992 het rapport ‘Sporen voor straks’ uit, waarin wordt aangegeven hoe de NS in de nieuwe omstandigheden slagvaardiger kan werken. In dit rapport wordt ook gesproken over een scheiding van taken: aanleg en onderhoud, en exploitatie. De toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, Hanja Maij-Weggen, concludeerde echter in een beleidsreactie (pdf) op het rapport dat ‘er voor de NS onvoldoende incentives [zijn] om de markt optimaal te bedienen.’

Op basis van bovengenoemde bevindingen besloot het eerste Paarse kabinet in 1995 tot een reorganisatie van de Nederlandse Spoorwegen. De details staan in een samenvatting (pdf) die toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat Annemarie Jorritsma aan de Kamer stuurde (een volledig overzicht van de gemaakte afspraken is te vinden in de ‘Overeenkomst op hoofdlijnen’ [pdf]). Een belangrijke uitkomst was dat beheer en onderhoud van het spoornet bij meerdere bedrijven in de NS holding werden onderbracht, maar wel onder direct toezicht van de minister bleven staan. In 2003 fuseerden die bedrijven tot ProRail. Het vervoergedeelte, NS Reizigers, werd volledig onafhankelijk. De generieke rijksbijdrage aan de NS zou vanaf 2000 worden afgebouwd tot nul gulden. Wel behield de overheid de mogelijkheid onrendabele lijnen te kopen, zodat deze bij gebrek aan commerciële rendabiliteit niet zouden verdwijnen.

Overheid heeft verschillende rollen

In 2000 werd de situatie geëvalueerd door Tineke Netelenbos. Er werd geconstateerd dat NS Reizigers een ‘nauwelijks gereguleerde monopoliepositie’ had, en behoefte had aan marktprikkels en concurrentie. De overheid zou die introduceren, waarbij een expliciete uitzondering werd gemaakt voor het hoofdrailnet. Tegelijkertijd wordt gezegd:

Een complicerende factor is dat de overheid vele petten heeft. De overheid beleidsmaker, wetgever, toezichthouder, inkoper van vervoer, verantwoordelijk voor de infrastructuur èn aandeelhouder. De rollen van de overheid zijn niet altijd duidelijk van elkaar te onderscheiden en werken elkaar daardoor soms tegen.

In reactie hierop besloot de overheid een hiërarchie aan te brengen in haar verschillende rollen. Allereerst schept zij (middels de Spoorwegwet) de voorwaarden waarbinnen het spoorvervoer moet plaatsvinden. In tweede instantie beheert zij de volledige spoormarkt via contracten en concessies. Als laatste heeft de overheid een rol als enig aandeelhouder van de NS Holding. Om ‘dubbele petten’ te voorkomen, mag deze laatste rol echter niet beleidsmatig worden ingezet. Wat de rol van de overheid als aandeelhouder dan wel moet zijn, wordt echter niet helemaal duidelijk. Wel is duidelijk dat de overheid de optie tot privatisering en beursgang in 2000 expliciet openhoudt. Tenslotte krijgt NS Reizigers in 2000 voor tien jaar de concessie voor het hoofdrailnet.

Een andere belangrijke beslissing is dat taakorganisaties die de infrastructuur verzorgen uit de NS holding worden gehaald. Concreet betekent dit dat op 1 juli 2002 de NS Railinfratrust BV (sinds 1995 holding voor NS Railinfrabeheer, Railned en NS Verkeersleiding) uit de NS holding wordt gehaald en de verwijzing naar NS verdween. De drie dochterbedrijven werken sinds 1 januari 2003 samen onder de handelsnaam ProRail. ProRail krijgt vervolgens de concessie voor de hoofdspoorweginfrastructuur tot 2015.

Concurrentie om het spoor, niet op het spoor

Netelenbos constateerde in 2000 ook dat er concurrentie om het spoor moest komen. Nadrukkelijk wenste ze geen (gelijktijdige) concurrentie op het spoor. Slechts in zeer beperkte gevallen, ‘bijvoorbeeld bij technisch noodzakelijke samenloop van concessies op dezelfde infrastructuur,’ zouden concurrerende vervoerders van dezelfde rails gebruik moeten kunnen maken. Dit betekende dat het spoornet werd opgedeeld in het hoofdrailnet, dat meerdere keren onderhands aan NS werd gegund, en een aantal regionale lijnen waarop andere vervoerders hun treinen mochten laten rijden. De reden voor deze beslissing was dat de NS dan zekerheid had over de exploitatie en met gerust hart kon investeren in bijvoorbeeld materieel, personeel etcetera. Door het onderhands te doen, werd bovendien een dure aanbestedingsprocedure voorkomen. Deze constructie zorgt er echter ook voor dat concurrentie rondom het hoofdrailnet maar in heel beperkte mate plaatsvindt. Het HSL-Zuid traject, waar de beruchte Fyra heeft gereden, was zo’n traject waar concurrentie mogelijk zou zijn. De NS won die aanbesteding in 2001, maar volgens andere vervoerders niet op een eerlijke manier. Ook binnen het ministerie leefde achteraf het gevoel dat de NS de aanbesteding had gesaboteerd. De EU onderzoekt nu of er sprake was van verboden staatssteun bij de gunning aan de NS.

In 2011 al riep Tineke Netelenbos, die in 2001 verantwoordelijk minister was, op de aanbesteding van de HSL-Zuid opnieuw te doen, omdat ‘de winnaar van de vorige keer er een potje van [heeft] gemaakt.’ Ook concurrent Arriva is voor een nieuwe aanbesteding. Het dochterbedrijf van Deutsche Bahn riep vorige week staatssecretaris Wilma Mansveld op samen met Arriva te kijken naar een alternatief op het traject. Een nieuwe aanbesteding zal er niet komen, gaf Mansveld in september per kamerbrief aan. In het programma van eisen voor de nieuwe concessie van het hoofdrailnet voor 2015-2025 staat dat het traject HSL-Zuid bij het hoofdrailnet gevoegd wordt en die concessie is reeds aan de NS gegund. Maar dat weerhoudt Arriva er niet van met alternatieven te komen voor het traject. De internationale treinmarkt is geliberaliseerd, dus verbindingen tussen een Nederlandse en een Belgische/Franse stad mogen door alle vervoerders uitgevoerd worden. Die verbindingen bestaan dus naast de binnenlandse verbinding op hetzelfde spoor, die exclusief door de NS gereden mag worden.

Regionaal een paar spelers

Alleen op het regionale spoornet vindt nog enige concurrentie plaats. In 1998 was de eerste concurrent op een zogenaamde gedecentraliseerde treindienst (waar niet de rijksoverheid, maar een regionale/lokale overheid opdrachtgever is) Oostnet (later verder als Connexxion), dat het traject Mariënberg-Almelo exploiteerde. In 1999 en 2000 volgden de Noordelijke Nevenlijnen in Friesland en Groningen, die werden overgenomen door Noordned. Inmiddels zijn er 23 gedecentraliseerde treindiensten, waarop vier vervoerders actief zijn.

Deze trajecten zijn veelal trajecten die de NS bij de reorganisatie in 1995 als onrendabel had aangewezen. In eerste instantie kreeg de NS subsidie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu om die trajecten te blijven bedienen, maar in 2004 onderhandelde de Rijksoverheid met lagere overheden over overname van die lijnen. Inmiddels is een deel dus overgenomen. Zes van de onrendabele lijnen zijn echter weer opgenomen in het hoofdrailnet.

En nu?

Op papier is de NS een marktspeler die de concurrentie aangaat met andere vervoerders en op die manier wordt geprikkeld de beste kwaliteit voor de laagst mogelijke prijs te bieden. In praktijk blijkt het een verkapt staatsbedrijf te zijn. De gewenste dienstverlening wordt niet behaald door concurrentie, maar door prestatieafspraken met de enige aandeelhouder.

Eén van de problemen is dat de overheid een visie en regie op het spoor mist, zoals het parlementair onderzoek (pdf) naar het onderhoud en innovatie van het spoor uit 2011 stelt. Dat onderzoek richtte zich met name op de infrastructuur, maar omdat deze onlosmakelijk is verbonden met het vervoer, is deze conclusie ook van toepassing op de relatie tussen de overheid en de NS. In 2011 al gaven Nicky van ’t Riet en Johan Remkes, destijds woordvoerders spoor in de Tweede Kamer van respectievelijk D66 en VVD, aan dat de rigoureuze splitsing van de verschillende onderdelen van de NS in de jaren ’90 achteraf gezien een fout was. De splitsing zorgde voor ‘een zeer complexe situatie met sterke wederzijdse afhankelijkheden en soms ook onderlinge belangentegenstellingen,’ aldus het parlementair onderzoek (p.7).

In datzelfde onderzoek (p. 13) wordt aangegeven dat de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) aanraadt te onderzoeken of openbare aanbesteding van het hoofdrailnet mogelijk is. ‘De keuze voor onderhandse gunnen of openbaar aanbesteden [is] uiteindelijk een politieke keuze,’ zegt de NMa. Maar zolang er geen openbare aanbesteding plaatsvindt, valt af te vragen wat de meerwaarde van NS Reizigers en ProRail als commerciële marktpartijen precies is.

  1. 1

    @0: “de beruchte Fyra”
    Gezien de uitgelekte rapporten is waarschijnlijker dat niet, de op NS verzoek, aangepaste Fyra berucht is, maar de wijze waarop de NS met deze trein omgegaan is.

  2. 2

    Het wordt tijd de idiote neoliberale directieven uit Brussel naast ons neer te leggen en weer zelf baas op ons eigen spoor te worden.

  3. 3

    Ik mis eigenlijk het stukje geschiedenis voorafgaand aan 1937. Hieruit zou moeten blijken dat -toen in ieder geval- maar moeilijk geld werd verdiend aan treintjes rijden. Hoewel grote delen van dat gedeelte van het Nederlandse spoornet dat vaak gebruikt wordt aangelegd is door commerciele partijen in hun eigen belang (Amsterdam-Haarlem-Rotterdam, Amsterdam-Utrecht-Arnhem, Zwolle-Utrecht-Rotterdam, Gouda-Den Haag, Amsterdam-Hilversum-Amersfoort-Apeldoorn-Zutphen), bleken de lijnen niet op de lange termijn exploitabel te zijn door marktspelers. Wat niet vermeld is, is dat de H(IJ)SM en de SS als sinds 1917 een belangenmaatschap onder de naam ‘Nederlandse Spoorwegen’ waren begonnen. Voor de leek was het al een monopolist.

    De Staat heeft, in algemene termen, een belang bij mobiliteit van de burger. Mobiliteit zorgt voor snellere en betere uitwisseling van gedachten, goederen en mensen, daarmee is mobiliteit ook een aanjager voor de economie, en dus de inkomsten voor de staat. Ook qua bestuur valt er het nodige voor te zeggen: een sneller manier van vervoer zou het voor parlementsleden mogelijk kunnen maken om vanuit hun woonplaats hun opvattingen mee te nemen naar het parlement, en toch weer voor het weekend (of tegenwoordig: het avondeten) thuis te zijn, om daar het laatste wel en wee van hun kieskring te horen. Het verwondert mij dan ook niet dat van de 10 wegens de staats aangelegde spoorwegen er 5 de nog niet verbonden hoofdsteden met ‘Den Haag’ verbinden. Vanuit diezelfde economische gedachte is het snelwegnetwerk aangelegd door de staat.

    Helaas zijn de eisen van de hardware van het spoor zodanig dat er maar weinig verschil kan zijn in wat er overheen kan. In tegenstelling tot de eisen aan wegverkeer (auto’s). En daar zit een groot deel van de problematiek van het spoor: bezit (en aanleg) van het spoor valt moeilijk los te koppelen van het gebruik ervan.

  4. 4

    @3: “.. zijn de eisen van de hardware van het spoor zodanig dat er maar weinig verschil kan zijn in wat er overheen kan”
    De spoorbreedte ligt vast en ook de bovenleidingspanning is een gegeven. Voor de rest is er alle vrijheid, al is een afwijkend veiligheidssysteem niet handig.
    Ook de weg kent beperking in hoogte, breedte van het voertuig en de nodige andere voertuigeisen.

  5. 5

    @4 Je noemt al een aantal dingen, maar nog niet alles. Vooral de gebondenheid aan ca 4 cm ‘weg’ per ca 3 meter spoorbreedte lijkt me best beperkend. Even ‘inhalen’ zit er ook niet in: daar zijn wissels voor nodig. Even gassen en remmen zit er ook niet in: het spoor is juist ideaal vanwege die 4 cm voor grip: weinig oppervlakte, dus weinig wrijving, dus weinig energieverlies, de keerzijde is: weinig wrijving is een lange remweg. Dit alles maakt dat spoorverkeer (metro’s en trams dus ook) minder flexibel zijn in hun uitingsvormen. Hoogte, breedte, gewicht en zelfs bovenleidingen zijn daarbij inderdaad niet meer beperkend voor treinen dan voor wegverkeer (trolleybussen!). Maar die 4 cm wel.

    Leg ergens 10 kilometer spoor aan en 1 cm verschil in afstand tussen de spoorstaven (1/4 van de ‘rijweg’) kan een ontsporing betekenen. Let 10 kilometer asfalt aan en niemand heeft enig besef van een centimeter meer of minder verschil. Een auto met een breedte van ca. 1,75 meter kan zich daarentegen relatief vrij op een rijstrook van zo’n 3 meter voortbewegen: een meter links of rechts van het hart van de rijstrook doet vrij weinig. Van de ene rijstrook naar de ander is ook geen probleem, bij treinen wel.

  6. 6

    Interessant. Ik wist niet dat de splitsing tussen vervoerder en beheerder van infrastructuur door Europa was opgelegd. Ik vind het maar een vreemde constructie. In sommige gevallen is het best logisch om dit te doen. Energielevering, bijvoorbeeld, waarbij ik nu een leverancier kan kiezen op basis van prijs, of bijvoorbeeld type groene stroom. Op het spoor ontbreekt die keuzevrijheid volledig. Ik heb het maar te doen met de vervoerder die toevallig rijdt naar mijn bestemming.

    Thomas von der Dunk schreef er eerder dit jaar een mooie column over (http://bit.ly/Z3fyVJ).

  7. 7

    @6: de splitsing levert wel keuzevrijheid op voor de overheid in het kiezen van de vervoerder die over de infrastructuur rijdt. De splitsing pakt slecht uit voor de NS, aangezien die zich moet aanpassen aan een situatie dat ze geen zeggenschap meer hebben over de infrastructuur. En daarmee de meeste reizigers. De splitsing pakt goed uit voor de andere vervoerders, en meestal ook voor de ov-reizigers in de regio’s met andere vervoerders.

  8. 8

    @6 en @7 de splitsing zoals die in Nederland ingevoerd is, is wel verregaander dan opgelegd was door Europa. Die richtlijn spreekt van minimaal boekhoudkundige scheiding, maar Nederland koos ervoor het volledig uit elkaar te trekken omdat ze volgens Remkes ‘het braafste jongetje van de klas wilden zijn.’