Heeft een tweede lezing voor Grondwetswijzigingen nog wel zin?

ANALYSE - Maar liefst drie voorstellen tot wijziging van de Grondwet moeten na de komende ontbinding van de Tweede Kamer voor de tweede keer worden ingediend: de invoering van een correctief referendum, de ‘deconsitutionalisering’ van de kroonbenoeming en de constitutionele basis van de openbare lichamen in Caribisch Nederland. Daarnaast zal de nieuw gekozen Tweede Kamer zich ook weer moeten buigen over constitutionele toetsing door de rechter. Dit laatste voorstel, ooit aanhangig gemaakt door Femke Halsema, zwerft in tweede lezing al sinds 2010 door de Tweede Kamer.

De procedure tot Grondwetswijziging

De Grondwet schrijft voor dat Grondwetswijzigingen in twee lezingen door de Staten-Generaal moeten worden behandeld. Nadat Tweede en Eerste Kamer met een gewone meerderheid het voorstel hebben aangenomen en het is ondertekend en bekend gemaakt, wordt – aldus art. 137, lid 3  van de Grondwet – de Tweede Kamer ontbonden. Nadat de nieuwe Tweede Kamer opnieuw is samengekomen overwegen beide Kamers het voorstel opnieuw. Dan is in zowel Tweede als Eerste Kamer een tweederde meerderheid vereist. Wijziging van het voorstel is dan niet meer mogelijk.

De ontbinding van de Tweede Kamer en het daarop volgend uitschrijven van nieuwe verkiezingen is bedoeld om de kiezer gelegenheid te geven zich uit te spreken over zo iets belangrijks als een wijziging van de Grondwet. In de praktijk komt daar maar weinig van terecht. In 1948 vonden voor het laatst ontbindingsverkiezingen plaats die alleen maar het gevolg waren van een wijziging van de Grondwet. De Grondwetswijziging was nodig in verband met de soevereiniteitsoverdracht van Nederlands-Indië. Sindsdien laat het kabinet ontbindingsverkiezingen altijd samenvallen met reguliere of door de val van een kabinet benodigde tussentijdse verkiezingen.

Desalniettemin is het toch de bedoeling van de Grondwetgever dat de kiezer zich mag uitspreken over de Grondwetswijziging. Dat wordt er natuurlijk niet eenvoudiger op als bij verkiezingen andere thema’s overheersen zoals het economisch beleid, zorg, veiligheid en defensie. De ‘deconstitutionalisering van de kroonbenoeming’ – om burgemeesterverkiezingen mogelijk te maken – , de ‘constitutionele status van Caribisch Nederland’ – waarbij onze landgenoten in Caribisch Nederland via een kiescollege indirect mee kunnen stemmen voor de Eerste Kamer – en ‘het constitutioneel toetsingrecht van de rechter’ zijn dan niet bepaald zaken waar de gunst van de kiezer mee te verdienen is. Anders ligt dat misschien bij het correctief referendum, dat anders dan het huidige raadgevende referendum, burgers gelegenheid geeft wetten echt terug te draaien.

De verkiezingsprogramma’s

Een wandeling door de verkiezingsprogramma’s leert ons dat, op de ChristenUnie na, het correctief referendum wel aangestipt wordt, maar altijd zonder verwijzing naar het onderliggende wijzigingsvoorstel. Vóór een correctief referendum zijn PVV, SP, D66, Partij voor de Dieren en 50plus, tegen zijn de VVD en SGP. GroenLinks zoekt naar andere oplossingen voor de ‘ja-nee’ vraag in referenda en door het concept-verkiezingsprogramma te wijzigen – waarin het correctief referendum nog werd omarmd – wekte ook PvdA de indruk het voorstel in tweede lezing niet te zullen steunen.

Alleen de ChristenUnie verwijst rechtstreeks naar het wijzingingsvoorstel om de constitutionele basis van Caribisch Nederland vast te leggen en gaat dat ook steunen. Zo de andere verkiezingsprogramma’s al iets over Caribisch Nederland zeggen staat daar niets in over de Grondwetswijzing.

Dan de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming, waarmee het mogelijk wordt de burgemeester en de commissaris van de Koning rechtstreeks door de bevolking te laten kiezen. Alleen D66 zegt in zijn verkiezingsprogamma hier voorstander van te zijn. GroenLinks en de PvdD vinden dat de gemeenteraad de burgemeester moet kiezen – wat in de praktijk al gebeurt omdat de Kroon altijd het advies van de gemeenteraad overneemt – en laten daarmee in het midden of ze nu vóór of tegen zullen stemmen. De SGP vindt dat er geen reden is de aanstellingswijze van burgemeesters uit de Grondwet te halen. Verder zwijgen de verkiezingsprogramma’s.

Tenslotte het rechterlijk toetsingsrecht aan de Grondwet zoals neergelegd in het initiatief van Femke Halsema dat is overgenomen door Liesbeth van Tongeren. De huidige Tweede Kamer heeft de tweede lezing opgepakt en het voorstel op 5 maart 2015 in eerste termijn plenair behandeld. De voortzetting van de behandeling zou ‘in overleg met de initiatiefneemster’ ingepland worden – wat tot op heden nog niet is gebeurd.

Alleen D66, GroenLinks, ChristenUnie en Partij voor de Dieren spreken over toetsingsrecht. D66 en GroenLinks lijken het voorstel te zullen steunen, ChristenUnie en Partij voor de Dieren willen een Constitutioneel Hof instellen, waarmee onduidelijk is hoe hun stemgedrag over dit voorstel zal zijn.

De tweede lezing: weg ermee

In onderstaande tabel is een samenvatting van bovenstaand als hulpmiddel weergegeven voor de kiezer: hoe gaat welke partij stemmen als een van de voorstellen in tweede lezing aan de orde komt:
Tweede lezing in verkiezingsprogramma's

Veel vraagtekens. Dat doet ons vragen: wat voor een zin heeft zo’n tweede lezing dan nog? In hoeverre kunnen kiezers op deze manier nog echt een oordeel over de Grondwetswijzigingen geven? Als ze al hun stemgedrag door dat oordeel zouden laten bepalen. Daarbij komt dat twee lezingen een remmend effect hebben op de snelheid om Grondwetswijzingen door te voeren. Dus Grondwetgever: schaf de tweede lezing af en maak het mogelijk de Grondwet slechts in een lezing te wijzigen, maar dan wel met een tweederde meerderheid.

Dit artikel van mr. Careljan Rotteveel Mansveld verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut.

  1. 1

    @0: “In hoeverre kunnen kiezers op deze manier nog echt een oordeel over de Grondwetswijzigingen geven? Als ze al hun stemgedrag door dat oordeel zouden laten bepalen.”

    Dus omdat mensen zich bij onderwerpen die niet echt belangrijk zijn (de gekozen burgemeester zal de meesten echt niet interesseren) zich op andere zaken bij de verkiezingen richten is een reden om maar te pleiten voor afschaffing van kiezersinvloed? Wat een onzin.

    Je zou net zo goed kunnen zeggen dat de Grondwet mondjesmaat zou moeten worden aangepast en dat een conservatief mechanisme dus op zijn plaats is en dat het daarnaast de kiezer de mogelijkheid geeft grote wijzigingen tegen te houden, zeker zolang er geen correctief referendum is.

    Dus laten we het eens op een andere manier bekijken: welk probleem zou hiermee opgelost worden? Dat de kiezer zich er niet meer om hoeft te bekommeren? Dat lijkt me wel heel regentesk gedacht. Dus wat is het dan?

  2. 3

    Interessant maar tegelijk een beetje eenzijdig betoog. We hebben een enorme drempel, maar die is nodig voor zaken die er echt toe doen. Kijk nou eens bv naar Turkije, waar een democratisch systeem binnenkort mogelijk wordt afgeschaft voor een constitutionele dictatuur. In NL kan zoiets niet met de waan van de dag, juist voor dit soort grote zaken (en bv afschaffen koningshuis, het veranderen van onze staatsvorm meer in het algemeen) moet je niet onderhevig maken aan de waan van de dag, ook niet een 2/3rde waan . Als je daardoor kleinere en onbelangrijke zaken moeilijker maakt (zoals de voorbeelden @0) so be it.

  3. 4

    Mensen laat je niet voor de gek houden. Alle vier de onderwerpen zijn in eerste lezing ook al in de Kamer gestemd. Aan de hand van het stemgedrag op dat moment kan al veel meer gezegd worden over de partijen dan #0 doet voorkomen. Dat stemgedrag is waarschijnlijk toch al een veel betere indicator voor het standpunt dan het verkiezingsprogramma.

  4. 5

    Dat de kiezers niet warm lopen over deze paar voorstellen betekent niet dat die hele tweede lezing geen zin heeft en beter kan worden afgeschaft, wat nou als het wel over een hot issue gaat? Het nieuwe kabinet PVV-CDA-VVD die het discriminatieverbod wil afschaffen of zo?

  5. 6

    @1: goed gezegd.
    @3: goed gezegd.

    Ik zou willen dat we ook zo’n zorgvuldige procedure hadden voor de ratificatie van internationale verdragen.

    Nu kunnen onze kamers met een gewone meerderheid een verdrag goedkeuren, dat boven onze grondwet komt te staan.

    (want internationale verdragen gaan boven nationale wetgeving).