Rutte’s geitenpaadje: het Oekraïne-referendum en de Europese Raad

ANALYSE - Premier Rutte heeft de bezwaren tegen het associatie-verdrag met Oekraïne handig weten te ondervangen, legt Prof.Mr. Aalt Willem Heringa uit.

Het is Rutte dan toch gelukt. De Europese Raad heeft op 15 december 2016 in haar besluiten een voor de 28 lidstaten juridisch bindend document aangenomen dat betrekking heeft op het EU-Oekraïne Associatieakkoord en dat bezwaren van tegenstemmers zou kunnen wegnemen.

Wat staat er nu in?

1. Oekraïne heeft niet de status van kandidaat-lidstaat voor toetreding tot de Unie en het Associatieakkoord houdt geen toezegging in tot de toekomstige verlening van die status aan Oekraïne;

2. Het Associatieakkoord is geen verplichting voor de Unie of de lidstaten om collectieve veiligheidsgaranties of andere militaire steun of bijstand aan Oekraïne te verstrekken;

3. Het Associatieakkoord verleent onderdanen van Oekraïne of burgers van de Unie niet het recht om zich vrijelijk te vestigen of vrijelijk te werken op het grondgebied van de lidstaten, respectievelijk Oekraïne;

4. Het Associatieakkoord noopt de lidstaten niet tot extra financiële steun aan Oekraïne;

5. Krachtens het Associatieakkoord zullen de partijen samenwerken bij het bestrijden en voorkomen van corruptie in zowel de particuliere als de publieke sector. De samenwerking tussen de partijen op het gebied van de rechtsstaat heeft met name tot doel de rechterlijke macht te versterken, de efficiëntie ervan te vergroten, de onafhankelijkheid en onpartijdigheid ervan te beschermen, en corruptie aan te pakken;

6. Eerbiediging van de democratische beginselen, de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, alsmede van de rechtsstaat (onder meer in de zin van het vorige punt) zijn essentiële onderdelen van het Associatieakkoord. De partijen dienen hun verplichtingen uit hoofde van dat Akkoord na te komen. Op de uitvoering en handhaving ervan zal worden toegezien.
Conform artikel 478 van het Associatieakkoord kan elke partij passende maatregelen treffen indien de verplichtingen niet worden nagekomen. Bij het kiezen van passende maatregelen zal voorrang worden gegeven aan maatregelen die het functioneren van het Associatieakkoord zo min mogelijk verstoren. Deze maatregelen kunnen, in laatste instantie, de schorsing van de rechten of de verplichtingen uit hoofde van het Akkoord behelzen.

Oplettende lezers van het Associatieakkoord zullen zien dat bovenstaande besluiten/afspraken in wezen al in het Akkoord stonden of voortvloeiden uit regels van EU recht. Zo was het Akkoord geen opmaat tot een toetreding tot de EU, en kan iedere lidstaat volgens de geldende regels toetreding van een nieuwe lidstaat blokkeren.

Rutte kan en moet worden nagegeven dat de punten in deze verklaring inderdaad aspecten waren die in de campagnes rond het referendum een rol speelden. Voorzover het ging om een campagne tegen het Akkoord was dat onder meer omdat men in het Akkoord een opstapje tot lidmaatschap zag; of omdat anderen bevreesd waren dat Nederland in een militair conflict kon worden gezogen; of omdat er vrees was voor een vrij verkeer van werknemers; of omdat men bevreesd was dat financiële steun aan een corrupt regime zou moeten worden gegeven.

De Europese Raad betitelt het besluit en het aangehechte document waarin deze punten staan als juridisch bindend. En inderdaad, als de 28 lidstaten gezamenlijk een afspraak als bindend, en dus als een overeenkomst bestempelen, dan is die dat ook, indien en na de ratificatie ervan en na het volgen van de relevante nationale procedures. Kortom, meesmuilen dat de nieuwe afspraak waardeloos is, is alsdan niet terecht. Er zou wel een probleem kunnen zijn als het besluit van de Europese Raad in strijd zou zijn met het Associatieakkoord. Maar daarvan lijkt mij althans geen sprake.

Hoe nu verder op nationaal niveau in Nederland?

1. De regering dient zoals voorzien in de referendumwet een wetsvoorstel bij de Staten-Generaal aanhangig te maken dat strekt tot intrekking van de oorspronkelijke goedkeuringswet van het Associatieakkoord of tot regeling van de inwerkingtreding van die goedkeuringswet. In de situatie zoals die nu is, zal de regering het laatste doen en regelen dat de goedkeuringswet in werking zal treden, opdat daarna de regering het Associatieakkoord kan ratificeren.

2. Het lijkt mij dat tevens de in de Europese Raad gemaakte afspraken voor goedkeuring dienen te worden voorgelegd aan de Staten-Generaal.

3. Het is dus nu aan het parlement om in te stemmen dan wel de nader gemaakte afspraken als onvoldoende te bestempelen. Vervolgens kan de oorspronkelijke goedkeuringswet ingetrokken worden.

Is een en ander nu in flagrante strijd met de referendumwet? Dat lijkt mij niet; het gehele proces heeft lang geduurd, maar niet zo raar is om te accepteren dat de regering zo spoedig mogelijk, zoals de wet zegt, met een wetsvoorstel zal komen.

Is het onwettig om af te wijken van de uitslag van het referendum: ook dat is niet het geval, want het referendum was nu eenmaal raadgevend. In ieder geval kan gezegd worden dat de regering rekening heeft gehouden met opmerkingen die de Raad van State heeft gemaakt naar aanleiding van het initiatiefvoorstel Wilders/Bosma, dat ertoe strekt de goedkeuringswet in te trekken.

Maar politiek kan het anders liggen uiteraard. De afweging van de uitkomst van het referendum, in relatie tot de opkomst en de verschillende argumenten, ten opzichte van Europese en globaal politieke overwegingen, en dat in de context van de aanstaande verkiezingen, maakt dit dossier politiek gevoelig tevens qua uitkomst lastig te voorspellen.

  1. 1

    “Oplettende lezers van het Associatieakkoord zullen zien dat bovenstaande besluiten/afspraken in wezen al in het Akkoord stonden of voortvloeiden uit regels van EU recht. Zo was het Akkoord geen opmaat tot een toetreding tot de EU, en kan iedere lidstaat volgens de geldende regels toetreding van een nieuwe lidstaat blokkeren.”

    Ah mooi. Kennelijk *was* en *is* er dus niks aan de hand. De vraag die dan overblijft is: als dit dan toch gewoon een handelsakkoord was, waarom moest het dan geratificeerd worden?

    Preciezer: welk al dan niet resterend artikel maakt dit nu nog *geen* handelsakkoord?

  2. 3

    @2: Naja, als je puntje 5 en 6 leest (die in feite een samenvatting vormen van een aantal verdragsartikelen) dan zit er toch nog een zekere aanvullende verplichting tot het corruptiebestrijding en versterking van de rechterlijke macht in (inclusief wederzijdse hulp daarin). Weliswaar zijn de EU-lidstaten daar al in verplicht vanwege EU-akkoorden, maar voor Oekraïne schept het een nieuwe verplichting, terwijl het ook het juridische kader zal scheppen voor uitwisseling van informatie over bv. internationale criminaliteit (als ik me niet vergis waren Oekraïense bendes ook een zorg van het nee-kamp).

  3. 4

    @2: Neen. Dat was het argument, nietwaar? Een puur handelsakkoord kan door de ‘uitvoerende macht’ (voor zover je daarvan kunt spreken) van de EU zelf bekrachtigd worden – een verdergaand akkoord (en dan is mijn vraag dus: op welke manier gaat dit akkoord dan nu nog verder?) moet door de lidstaten – unaniem – bekrachtigd worden. Daar hebben we het referendum aan te danken gehad.

    De Oekraine – en Polen – hebben er nooit een geheim van gemaakt hoe ze het akkoord zagen: als een opmaat naar lidmaatschap, vrij reizen en militaire vervlechting. Ook niet gek, als je bedenkt dat de Hun er zojuist een stukje grond gepikt heeft. Daarom staan die zinnen over ‘territoriale integriteit’ ook in de verdragstekst. De vraag is: als die zinnen betekenisloos zijn, wat deden ze er dan, helemaal als je bedenkt dat als je ze weggelaten had, het ding gewoon een hamerstuk was geweest?

    De goede prof hierboven gaat in full bagatellisatie-modus – dat is een bekend argument van de voorstanders dat van bekende repliek bediend kan worden, namelijk: *als* het zo’n nietszeggend vodje was, dit verdrag, waarom het dan niet in een vorm gegoten die gewoon binnenskamers afgetikt had kunnen worden?

  4. 5

    @4: O, zo bedoelde je het. Tsja, ik weet niet precies hoe die bevoegdheden allemaal verdeeld zijn, dus ik zou niet precies weten waarom dit langs alle lidstaten moet. Maar waarom is dat eigenlijk relevant ?