Pervers bestuur

Een groot bedrijf in de gemeente dient een bouwaanvraag in voor een nieuw kantoor. Het kantoor herbergt duizenden arbeidsplaatsen, dus de gemeentebestuur  is welwillend. Er wordt wat onderhandeld over infrastructuur en kostenverhaal. Maar iedereen is blij en de vergunning wordt verleend. Dan komt een vervelende aap uit de mouw; het oude kantoor, dat nog vrij nieuw is komt leeg te staan en blijft leeg. Het is in de huidige economie niet te verhuren. Leegstand van een groot complex was  niet de bedoeling van de nieuwbouw.
Dan komt de VPRO langs en begint vragen te stellen.

Had de oud-wethouder dat niet kunnen voorzien?

– “ Nou, achteraf misschien, maar wij gaan niet over gebruik van lege kantoren en een gebruiker van zo’n complex tover je niet uit de hoge hoed.”

Maar had je dan wel ja moeten zeggen tegen de nieuwbouw?

– “Als ik nee hadgezegd, was de bouwvergunning door een buurgemeente wel verstrekt; dan waren de arbeidsplaatsen weg en had ik niettemin een leegstaand kantoor.”

Heb je de beslissing met voldoende steun en achtergrond genomen?

– “Ja, de gegevens zijn in de gemeenteraad aan de orde geweest en er was weinig tegen.”
Wie het programma van VPRO TV zag, “de slag om Nederland”  weet inmiddels dat ik het heb over Amstelveen en de bouw van kantoren van KPMG. KPMG wilde een nieuw en duurzaam kantoor. Ik vond niet alle vragen even sterk in het programma en ik miste ook nog wel wat informatie, zoals de eigenaar van het leegstaande kantoor, of  een antwoord op de vraag waar de verliezen van de leegstand worden gedragen. Want dat zei een klassieke kapitalist in Tegenlicht, onmiddellijk daarna: dat is de grondregel van het kapitalisme, je neemt risico en als je het fout doet, moet je veel geld kwijtraken.

Maar de casuistiek is fascinerend. Met de ‘gebruikelijke usances’ in de kantoorontwikkeling is het kennelijk mogelijk de gemeente tot besluitvorming te verleiden, met resultaten die niemand wilde. Ik noem dat pervers bestuur, als een normaal besluit een fout resultaat geeft. Of is het gewoon toeval en botte pech? De kantorenleegstand is immers rond de 30%?

KPMG zelf deed bij monde van zijn PR-directeur tamelijk ongemakkelijk en gesloten, dus er lijkt meer aan de hand dan alleen een markt die tegen zit. De eigenaar van het leegstaande gebouw is nog niet in beeld geweest, zijn afwegingen evenmin, maar dat komt mogelijk nog. De ex-wethouder geeft open antwoord op de vragen, ziet niet in dat hij veel fout heeft gedaan, maar beziet het resultaat van zijn grote deal met ongemak aan. De huidige wethouder zal een visie moeten ontwikkelen op hergebruik van het pand en zo lang die visie er niet is het risico van verloedering moeten bezweren. Maar hoe doe je dat met een kantoorgebouw van 50.000 m2?

Ik herhaal: het programma heet “de slag om Nederland” en er komen meer afleveringen. Hoe is het mogelijk dat mensen van goede wil, wanneer zij opereren in het openbaar bestuur, zulke slechte resultaten bereiken? Welke gebruiken leiden hiertoe?

Mijn eerste belangstelling gaat uit naar de afwegingen van de gemeente; wat zijn de geldige redeneringen bij een bouwaanvraag? Er wordt getoetst aan bouwbesluit, regels van  ruimtelijke ordening, economische belangen. Als die dingen allemaal in orde zijn, moet eigenlijk een positief besluit worden genomen. Kan iemand nog roepen dat het bedrijf steun verleent aan bouwen op Palestijns grondgebied, of dat de aanvrager actief is bij het financieren van clusterbom productie?

Ja, dat kan, maar tot afwijzing leidt dit soort politieke oppositie doorgaans niet. De lokale investering, het behoud van arbeidsplaatsen, het is allemaal te aantrekkelijk voor de gemeente.

Moet er zo’n kantoor, op die plek? Dat is lastiger. In principe is de vestiging van kantoren een zaak van ruimtelijke ordening en worden ergens programma’s, behoefte van investeerders en gronduitgifte met elkaar verbonden. Alleen kan een gemeentebestuur ook gemakkelijk een specifiek en afwijkend besluit nemen, als zich een buitenkans voordoet.

In hoeverre is er bewustzijn van collectief belang aan te treffen bij projectontwikkelaars of investeerders in de vastgoedmarkt? De vraag stellen is hem beantwoorden: wie niet gelooft in de somberste beelden van beschouwers leze “De vastgoedfraude”nog eens door. De vrije markt is een fictie, maar door “moral sentiments” (Adam Smith) bij de handelende partijen is de uitkomst vaak niet onaardig. Maar ongelimiteerde begeerte maakt er een strijd van allen tegen allen van. Op de vastgoedmarkt is dat in hoge mate het geval.

Maar dan ligt er een plan, dan heb je aarzelingen, dan groeien de onzekerheden: kun je dan nog terug? Den Uyl had er het woord “jokken”  voor: je stelt de wereld wat mooier voor dan hij is. Maar je houdt vol dat het heil van de gemeente is gediend met het volgen van je besluit. En zo blijf je, tegen beter weten in, bij een besluit dat beter had kunnen worden heroverwogen.

Het is het beeld van de Bazerman veiling. De boosaardige professor houdt een 20 dollar biljet in de lucht en verkoopt het bij opbod. “Iedereen mag bieden en er zijn maar twee regels. “De  eerste is dat elk bod 1 dollar hoger moet zijn dan het vorige. Bij de tweede regel zit een addertje onder het gras. De winnaar van de veiling krijgt uiteraard het bankbiljet. Maar wie op de tweede plaats eindigt, moet zijn of haar bod ook gestand doen en krijgt er niets voor terug. Met andere woorden, dit is een situatie waar nummer twee op de laatste plaats eindigt.”

De studenten trappen er in en beginnen gretig te bieden. Maar bij een stand van 12 dollar worden de slimsten onrustig. Bij de stand van 20 dollar is elke rationele verdediging niet denkbaar meer; maar de biedingen gaan door, tussen de twee overblijvers. Steeds kunnen zij voor een dollar de kans op winst en gezichtsverlies bij de ander kopen. Alleen bedenkt de ander dat ook. Zo drijven ze elkaar naar biedingen die soms meer dan 200 dollar worden.

Het is een prachtige illustratie van de gecombineerde werking van trouw aan je besluit  en verliesvermijding; we willen graag doorgaan op de ingeslagen weg, niet erkennen dat we stom waren of de omstandigheden zijn gewijzigd.

Kahneman en Tversky hebben dit begrip “verliesaversie” ontwikkeld. Gecombineerd met trouw aan een ingezette beleidslijn of strategie, ontstaat een  zeer sterke impuls om een ruine-pad tot het einde te volgen. In de internationale politiek liggen de voorbeelden voor het oprapen (Vietnam, Irak, Afghanistan), maar ook lokaal kunnen we er wat van (Bijlmermeer, Betuwespoorlijn). De schrijvers Brafman hebben zich gebogen over de crash op Tenerife en zien de beslissingen die tot het fatale ongeluk leidden (526 doden) emotioneel bepaald door dezelfde mechanismen.

Worden we door bestuurskundigen geholpen onze eigen dwaasheden te doorzien? Het is maar een vraag. Voor het eventuele antwoord: maandag meer bij de VPRO!
Ori &Ron Brafman,” Onderstroom”, Amsterdam 2010
D. Kahneman, “Fast and slow thinking”, New York, 2011