Moet het VN Vluchtelingenverdrag worden aangepast?

ANALYSE - Is het verdrag achterhaald, is amendering geboden? Marjoleine Zieck, hoogleraar International Refugee Law aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam, analyseert de zaak voor Vice Versa.

In het regeerakkoord staat dat ‘het internationale asielrecht is gebaseerd op het VN Vluchtelingenverdrag uit 1951. Dat blijft ook het kader voor dit kabinet. Maar de aard en omvang van de wereldwijde asielmigratie is in de afgelopen decennia drastisch veranderd. Het kabinet laat daarom onafhankelijk onderzoek doen of en zo ja op welke wijze het verdrag bij de tijd moet worden gebracht om een duurzaam juridisch kader te kunnen bieden voor het internationale asielbeleid van de toekomst.’

Dit beleidsvoornemen volgt op twee soorten overwegingen. Ten eerste de feitelijke constatering dat het aantal migranten en vluchtelingen groot is en de wegen die zij zoeken naar met name Europa talloze menselijke drama’s tot gevolg hebben, waarbij mensensmokkelaars misbruik maken van de situatie. Ten tweede de voorgestelde respons: het reguleren van de ongecontroleerde migratiestroom naar Europa door middel van het creëren van veilige plaatsen in de regio en aldus het wegnemen van de noodzaak om verder te migreren, en het breken van het verdienmodel van mensensmokkelaars door te voorzien in overeenkomsten met veilige derde landen die het mogelijk maken om degenen die toch verder migreerden, terug te sturen.

Het regeerakkoord lijkt vooral een reactie te zijn op de Syrische crisis, in het bijzonder de toestroom van Syrische vluchtelingen naar Europa in 2015. Europa was niet voorbereid op die instroom – die in vergelijking met de instroom in de buurlanden van Syrië overigens bescheiden was – en poogde het al veel langer bestaande beleid, dat niet zonder reden het predicaat ‘fort Europa’ opleverde, kracht bij te zetten door de in maart 2016 inderhaast gesloten EU-Turkije deal. De vraag naar de toereikendheid van het vluchtelingenverdrag in het huidige tijdsgewricht lijkt dan ook vooral te zijn ingegeven door de vraag in hoeverre het verdrag de voorgestelde maatregelen kan accommoderen.

Wat betreft het conform ‘veilig derde land’-principe terugsturen van vluchtelingen die ondanks de mogelijkheid van opvang in de regio toch naar Europa reizen, lijkt dat het geval te zijn. Ofschoon dit beginsel geen deel uitmaakt van het vluchtelingenverdrag is het er niet noodzakelijkerwijs mee onverenigbaar, in het bijzonder niet als de derde staat, zoals het regeerakkoord voorstelt, materieel voldoet aan de voorwaarden van het vluchtelingenverdrag. Amendering van het vluchtelingenverdrag is derhalve niet nodig. De vraag of deze conclusie ook kan worden getrokken voor wat betreft het accommoderen van de nadrukkelijke voorkeur die in het regeerakkoord wordt uitgesproken voor opvang in de regio is complexer.

Is het vluchtelingenverdrag achterhaald?

Het vluchtelingenverdrag is het eerste mensenrechtenverdrag dat na de Tweede Wereldoorlog werd opgesteld. Het heeft nog niets aan relevantie ingeboet als gekeken wordt naar wat het verdrag beoogt: het waarborgen van fundamentele rechten voor vluchtelingen en hen aldus in staat stellen om zelfredzaam te worden in het land van toevlucht. Dit neemt niet weg dat het vluchtelingenverdrag in tweeërlei opzicht een beperkt instrument is.

De eerste beperking is dat het verdrag een nogal enge definitie van vluchteling bevat, maar dit is zeker niet een beperking die de 145 staten partij bij het verdrag zullen willen aanpassen. De tweede beperking betreft het toepassingsbereik van het verdrag. Het verdrag reguleert de periode vanaf het moment waarop een vluchteling binnen de rechtsmacht van een staat komt tot het tijdstip waarop bescherming als vluchteling niet meer nodig is, bijvoorbeeld wanneer de omstandigheden die leidden tot de vlucht hebben opgehouden te bestaan.

Het is deze beperking waar staten tegenaan lopen: het verdrag begint niet bij het begin, oftewel het moment waarop een vluchtelingenstroom op gang komt, maar is pas van toepassing als de vluchtelingen ergens aankloppen en staten hen krachtens het vluchtelingenverdrag – maar ook internationaal gewoonterecht – niet kunnen terugsturen naar het gebied waar zij te vrezen hebben voor vervolging (verbod op refoulement). Het verdrag voorziet daarbij niet in enige verdeling van verantwoordelijkheden en dit betekent doorgaans dat naburige staten de meeste vluchtelingen opvangen.

Illustratief daarvoor is de opvang van Syrische vluchtelingen: vele miljoenen in Turkije, Libanon en Jordanië (waarbij de eerstgenoemde staat formeel geen verplichtingen heeft onder het vluchtelingenverdrag jegens niet-Europese vluchtelingen en de twee laatstgenoemde niet eens partij zijn bij het verdrag). In het algemeen betekent het ontbreken van een verdeelsleutel in de praktijk dat 84 procent van de vluchtelingen toevlucht vindt in ontwikkelingslanden.

Het is niet zo dat de opstellers van het vluchtelingenverdrag zich niet bewust waren van de mogelijkheid van een dergelijke onevenredige belasting: in de preambule van het verdrag wordt expliciet geconstateerd dat het verlenen van asiel sommige staten onevenredig zwaar kan belasten – als gevolg van geografische nabijheid – en dat daarom internationale samenwerking noodzakelijk is. Die constatering heeft echter geen nadere uitwerking gekregen in het verdrag, simpelweg omdat de politieke wil daartoe indertijd ontbrak.

Amendering van het vluchtelingenverdrag geboden?

Het voornaamste probleem is dus het ontbreken van een verdeelsleutel krachtens welke staten partij bij het vluchtelingenverdrag hun verantwoordelijkheid op billijke wijze kunnen delen. Het invoeren van een verdeelmodel – diverse modellen zijn denkbaar waarbij rekening wordt gehouden met het bnp van een staat, het aantal inwoners, het aantal vluchtelingen dat al wordt opgevangen, et cetera – vereist geen amendering van het verdrag.

In plaats daarvan zou het verdrag kunnen worden aangevuld met een protocol waarin een verdeelsleutel wordt vastgelegd. Het is de vraag of dit politiek haalbaar is. De geringe mate van solidariteit (zelfs) in Europa is in dat opzicht een veeg teken. Illustratief is de poging om Griekenland en Italië te ontlasten door middel van het overbrengen van asielzoekers naar andere EU-lidstaten: minder dan 28.000 van de geplande 170.000 asielzoekers werden overgebracht.

Overigens zal een verdeelmodel ook moeten voorzien in de mogelijkheid van gereguleerde instroom in Europa dat eveneens een billijk aandeel zal moeten leveren. Het regeerakkoord stelt in dat opzicht dat Nederland, zodra het reguleren van instroom overeenkomstig de voorgestelde maatregelen een lagere instroom naar Nederland bewerkstelligt, bereid is om meer plaatsen aan te bieden voor hervestiging van vluchtelingen. Gelet op de huidige onevenredige verdeling die vooral staten buiten Europa treft, betekent dit dat het huidige, zeer bescheiden hervestigingsquotum fors verhoogd zal moeten worden.

Marjoleine Zieck is hoogleraar International Refugee Law aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Amsterdam

[overgenomen van Vice Versa]

  1. 1

    Ja. Komt nog uit de tijd van gevluchte dissidenten uit socialistische landen.

    Tegenwoordig economische vluchtelingen waarbij van alles binnenkomt want geen enkele kans heeft tot ontwikkeling. En vaak zelf ook niet wil. Bij Marokko en Turkije waren het zelfs mensen waar de regeringen vanaf wilden zoals de Berbers waar altijd ruzie met was.

  2. 2

    Het regeerakkoord lijkt vooral een reactie te zijn op de Syrische crisis, in het bijzonder de toestroom van Syrische vluchtelingen naar Europa in 2015.

    Denk je niet eerder dat het een reactie is op de blijvende stroom immigranten uit Afrika, vooral via Italië? Daar komen de meeste bootdrama’s vandaan, dat levert de meest beangstigende filmpjes op van jonge zwarte mannen die grenzen bestormen en in de straten van west-europa kamperen, dat is met een oog op de toekomst de meest onstopbare stroom migranten. Terwijl ik om me heen toch veel begrip hoor voor de Syriërs (zelfs onder PVVers als je even doorvraagt).

    (zou goed zijn als je dat meenam in je stuk)

  3. 3

    @1 Gastarbeiders en gezinshereniging uit Marokko en Turkije hebben helemaal niets met het VN vluchtelingenverdrag te maken!

  4. 4

    Afgezien van vluchtelingen als gevolg van natuurlijke oorzaken, is de enige reden dat er (nog) vluchtelingen zijn natuurlijk de algehele incompetentie en onwil om de handen ineen te slaan en voor eens en voor altijd dictatoriale regimes uit te roeien. Vooralsnog zijn we doorgaans juist dikke vriendjes met landen – vooral die met olie – waarvan je al van heinde en ver kunt zien aankomen dat ze op een dag de bron van een massale vluchtelingenstroom kunnen worden.

    Als soort van tussenweg kun je natuurlijk ook best bedenken om gewoon een stuk – ik noem een voorbeeld – Syrie te veroveren met een internationale coalitie en daar die vluchtelingen in te stoppen. Scheelt ons op de middellange een boel geld, dat kun je meteen die kant op overmaken.

    Maargoed. Theoretisch onrealistisch vergezocht geneuzel, weet ik ook wel:p

  5. 5

    Het vluchtelingen verdrag is in zoverre achterhaald dat het geen rekening houdt met economische vluchtelingen en semi economische vluchtelingen. Het ging er altijd van uit dat vluchtelingen goudeerlijk waren en na afloop van en conflict grotendeels weer terug naar huis gingen. In de 2e wereldoorlog vluchtte men ook voornamelijk naar het dichtstbijzijnde veilige land en niet naar het economisch meest aantrekkelijke land duizenden kilometer verderop.

    Een verdeelsleutel is alleen eerlijk als alle landen in de wereld er aan mee en niet alleen een handjevol Westerse landen zoals nu. Dan zijn de quota niet hoog maar juist laag en goed te overzien.
    Ook moeten de “vluchtelingen” er wel zelf aan willen meewerken, wat sterk te betwijfelen valt. We hebben een soort van verdeelsleutel in Europa, maar er de vluchteling opvang het Oostblok is leeg, terwijl in Calais tentenkampen vol zitten met “vluchtelingen” in de hoop ooit naar het aanzienrijke Engeland te kunnen.

    Dat de opvang nu veelal in ontwikkelingslanden is, hoeft geen probleem te zijn. Meestal is er plaats genoeg, en is het cultuur en taal verschil met het geboorteland minimaal. Het is er veilig naar toe reizen zonder noodzaak van smokkelaars en men kan na het conflict ook makkelijk weer terug. Voor de kosten en de logistieke problemen kan men via de VN dan een verdeelsleutel kunnen maken, dat is veel makkelijker en eerlijker dan landen nieuwe staatsburgers proberen op te dringen. Als men dat een beetje verstandig aanpakt heeft het ontwikkelingsland daar dan zelfs economisch baat bij en is het dus een win-win situatie voor iedereen.

  6. 6

    @5:“Het vluchtelingen verdrag is in zoverre achterhaald dat het geen rekening houdt met economische vluchtelingen en semi economische vluchtelingen”
    Daar refereert de schrijver al aan, het vluchtelingenverdrag houdt zelfs alleen maar rekening met vluchtelingen van oorlogsgeweld en persoonlijke vervolging. Vluchtelingen van natuurrampen zijn er bijvoorbeeld ook niet in begrepen en zelfs een vluchteling uit een dictatuur moet hard kunnen maken dat hij/zij zijn/haar leven niet meer zeker was in het land van herkomst.

    “Het ging er altijd van uit dat vluchtelingen goudeerlijk waren en na afloop van en conflict grotendeels weer terug naar huis gingen. In de 2e wereldoorlog vluchtte men ook voornamelijk naar het dichtstbijzijnde veilige land en niet naar het economisch meest aantrekkelijke land duizenden kilometer verderop.”
    Zo, het is nog geen driekwart eeuw geleden, maar nu al compleet vergeten blijkbaar. In en direct na de Tweede Wereldoorlog (en trouwens ook daarvoor) was van terugkeer vaak geen sprake (om niet te zeggen, dit was internationaal gezien meestal ook expliciet niet de bedoeling, met het oog op etnische zuivering en/of het verwijderen van ongewenste intellectuele elites). Overigens vluchtte men in die oorlog vaak veel verder dan men tegenwoordig doet.

    “Meestal is er plaats genoeg, en is het cultuur en taal verschil met het geboorteland minimaal. Het is er veilig naar toe reizen zonder noodzaak van smokkelaars en men kan na het conflict ook makkelijk weer terug.”
    Dat is erg makkelijk en snel gezegd, maar er is in veel gevallen geen woord van waar. Daarnaast zijn die landen zelf vaak niet veilig (vooral niet voor buitenlanders) en bovendien zit je met de situatie (zoals nu bij de buurlanden van Syrië) dat het aantal vluchtelingen in de honderdvouden loopt van het handjevol dat in Nederland terecht komt. Gezien de bezwaren die hier al rijzen bij zo’n klein aantal vluchtelingen (bv. door het mateloos irritant gebruik van aanhalingstekens, om het wantrouwen jegens de vluchtelingen uit te drukken), kun je je wel voorstellen hoe de houding van een Turkse “Le Redoutable” en zijn vrienden zal zijn tegen zoveel buitenlanders, die hen door Nederland (cq andere EU-staten die opvang in de regio afdwingen) opgedrongen worden.

    “een win-win situatie voor iedereen”
    Noch het ontvangende land, noch de vluchteling zou bij zo’n aanpak erg gebaat zijn. In tegenstelling tot enkele tienduizenden vluchtelingen op 16 miljoen Nederlanders, zullen ruim 2 miljoen vluchtelingen op een populatie van 6 miljoen Libanezen wél een ontwrichtende werking hebben op het land.

  7. 8

    @5.

    “Meestal is er plaats genoeg, en is het cultuur en taal verschil met het geboorteland minimaal. Het is er veilig naar toe reizen zonder noodzaak van smokkelaars en men kan na het conflict ook makkelijk weer terug.”

    Dom gezwets van Le Redoutable zoals we gewend zijn. Niet zelf denkend, maar de gemene deler zoals we in de massamedia tegenkomen.

    Drie miljoen vluchtelingen in Turkije, Libanon is overvol. En dan ook nog verschillende belangen en strijd tussen richtingen. Ga bijvoorbeeld maar eens in Kenia kijken. Of Bangla Desh, genoeg ruimte, meest overvolle land ter wereld.

    En dat noemt zich hoog opgeleid, en doet heel gewichtig en arrogant. Lijkt wel een wethouder die zijn provinciestadje als een wereldstad probeert te verkopen.

  8. 11

    Tja,
    dit land is vol, overvol zelfs.
    Kun je nog wat zeuren over het feit dat er ‘economisch’ nog wel ruimte is maar dat alleen zolang het economisch inderdaad nog blijft draaien.
    Het mag van mij wel een paar miljoen minder,
    maar goed, wie ben ik.
    Zoals Japan de grijze golf zou moeten uitzitten, op zich volgens mij een prima toekomstgericht beleid, weer ruimte voor natuur en mens
    en eens ophouden met die op groei gerichte economische modellen die de hele planeet uiteindelijk de nek omdraaien.
    Vereist overigens wel wat geduld en een nog te verwerken luierberg

  9. 13

    @11 “dit land is vol, overvol zelfs.”

    Toon dat eens aan….. Tot die tijd zie ik het als het kritiekloos nabauwen van een geblondeerd politicus.

  10. 14

    @7

    In Canada, Australië, de VS en nog wat landen, barst het van de economische Nederlandse vluchtelingen en hn nazaten.

    Je vergeet de context.

    https://www.jstor.org/stable/27501690?seq=1#page_scan_tab_contents

    (…) during the war immigration levels from outside the hemisphere fell to the lowest levels ever recorded(…)

    De VS was zich destijds nog aan het “vullen”. Vrijwel iedereen was er sowieso expliciet welkom. Er was geen verschil tussen reguliere migrant en vluchteling; economische vluchtelingen waren expliciet welkom. Derhalve een slecht voorbeeld, een uitzondering, niet bruikbaar als argument in deze discussie.

  11. 17

    @14 Er werd geen onderscheid gemaakt, dat was er natuurlijk wel, maar desondanks werd daar toen niet op gediscrimineerd. Waarom dat derhalve een slecht voorbeeld, onbruikbaar etc. is, ontgaat mij.

  12. 18

    @15: op jou. De vergelijking met jaren 50 Canada geeft geen pas. Geen sociale huurwoningen, zorgtoeslag en “bed bad en brood”, geen Facebook en geen trans-Atlantische vluchten a 150 euro. De huidige Nederlandse context is duidelijk anders.