Innovatie bij de overheid

ANALYSE - Kan de overheid eigenlijk wel vernieuwen? Heeft de overheid daar een taak in? Het zijn klassieke vragen die op gezette tijden de kop opsteken. Nu is de politieke voedingsbodem aanwezig. De huidige coalitiepartners vonden elkaar door een apolitieke ruil van standpunten, maar merken dat zulks niet werkt. Zij zouden moeten investeren in innovatie.

Binnen departementen heb je Directoraten Generaal, die zich met het begrip ’innovatie’ sieren. En daarbinnen nog weer een Directie Innovatie en Kennis.  Als je daar werkt, moet je wel de innovatiefste smart ass van Nederland zijn: iemand die de smaak van een ijsje kan raden door er op te gaan zitten.

Genoeg gespot nu. Innoveren betekent nadenken, slim werken, hindernissen analyseren, valkuilen vermijden, scherpe procedures voor introductie en doorleiding naar de markt, strategisch handelen. Dat doen we soms. Maar de slimme lezers raden het al: we vinden het buskruit, het wiel en het zwarte garen steeds opnieuw uit.

Ik was medewerker experimentenbeleid bij VROM toen Heerma daar staatssecretaris was (1987-93). Wat heb ik daarvan geleerd over innovatiebeleid bij de overheid?

Geld en afstand

Moesten experimenten extra geld hebben? Neen. Dat leidt tot subsidie-georiënteerd gedrag en het ondermijnt inhoudelijke inspiratie. Professionals weten zelf goed wat beter kan. Die kennis moet ruimte hebben, met lof, bekendheid en pret, niet met geld. Balkenende wist dit niet. Zijn Innovatieplatform mislukte omdat het een strijdtoneel werd voor budgetten en belangen.

Wie regisseerde het experimentenbeleid? Dat moest niet te dicht bij het staande beleid, maar op enige afstand, in een Stuurgroep, die een strategie en programma ontwikkelde. Met de positionering van die groep, de verbinding via een secretaris, waren we geruime tijd bezig. Uiteindelijk kwam een zelfstandige stuurgroep voor de dag, met stevige procedurele en financiële binding met het departement. Dat was een autonome positie, maar wel met een heldere taak en prestatieplicht.

De bestaande regels

Experimenteren gebeurt in de realiteit. Dat is lastig, want het bestaande is meestal vijandig jegens het nieuwe. Het bestaande beroept zich dan graag op bestaande regels, waarom iets niet kan en ongewenst is. Maar regels knellen meer in hoofden dan in de praktijk.

Heerma wilde afwijkingen van de regels formeel toestaan en daarvoor maakten we een experimenten-artikel in regelingen. Er is weinig beroep op gedaan, want de bestaande regels bieden doorgaans ruimte genoeg. Knelling tussen regels en afwijkingen ontstaat omdat we de praktijk zien als het noodzakelijke gevolg van de regels, maar dat is vaak niet zo. Regels knellen in hoofden.

Het werd in hoge mate mijn rol lessen uit experimenten neer te leggen bij de bestaande beleidsafdelingen, om commentaar te vragen en ruimte te scheppen in de hoofden om dingen anders te zien en andere praktijken toe te laten.

Weerstanden

Innoveren is weerstanden tegen verandering en tegen praktische invoering overwinnen.  Mensen die zich bezig houden met de uitvoering van bestaande regelgeving, vinden verandering en vernieuwing daarvan vaak lastig en bedreigend. Waarom kiezen ze niet voor verstandige dingen?

Met het bestaande beleid hangen vaak geldstromen samen, die op basis van jaarlijkse subsidie-onderhandelingen worden verdeeld. Soms hangt hier een marktaandeel of een kartel mee samen.  Het bestaande keert zich tegen het nieuwe, soms in een kwaadaardige belangenstrijd, maar soms ook domweg begrijpelijk.

Een reden waarom vernieuwing soms niet de markt bereikt of tot uitvoering komt, ligt in  “initiële meerkosten”: een vernieuwing vereist soms een investering in proces of product, die binnen de bestaande financiële spankracht niet is op te brengen. Dan is soms extra geld nodig.

Strategisch denken

Heerma wilde strategische programmering voor experimenten, omdat hij de volkshuisvesting systematisch wilde veranderen. Daarvoor waren “policy windows” nodig, die hij door slim experimentenbeleid kon opsporen. Bij daadwerkelijke uitvoering van experimenten bleek dan de weerstand, die een bepaalde vernieuwing opriep.

De SEV (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting) begreep de kans en bracht VROM tot een serieuzer debat over richtingen, zwakke plekken in de praktijk, mogelijkheden voor verandering. De dingen die Heerma bereikte, zijn sterk bevorderd door het experimentenbeleid.

Enkele VROM-collega’s begrepen dat het model werkte en exporteerden het naar Binnenlandse Zaken, waar de kopie “Inaxis” werd gedoopt. Maar daar werkte het niet. Of het een kwestie van mensen is, weet ik niet. Met Heerma was steun van de bestuurder  voor  onorthodox denken verzekerd. Misschien was dat een kritische succesfactor, die bij BZK ontbrak.

Departementen en werkelijkheid

Van belang is de verhouding tussen departement en realiteit. Innovatie moet van buiten naar binnen, dus de werkelijkheid buiten, moet tot gevolgen leiden voor binnen: de manier waarop je organiseert, stuurt en regelt.

Een grote klus is de decentralisatie van het sociaal domein. Ook lokale overheden moeten experimenteren. Hoe worden de proefprojecten versterkt die lokaal worden opgezet? Welke rol kan BZK daar bij spelen? Welke de Vereniging Nederlandse Gemeenten?

Het modewoord is maatwerk. Maar overheden verdelen op gezaghebbende wijze schaarse waarden. Als er iets is wat transparant moet, dan is het die verdeling van schaarse middelen. Maar wie transparantie vraagt, oogst formulieren. En formulieren en maatwerk staan op gespannen voet.

Er is een hoop te experimenteren, maar we doen het nog niet zo goed.

  1. 1

    “”Met het bestaande beleid hangen vaak geldstromen samen, die met jaarlijkse subsidie-onderhandelingen worden verdeeld”
    Die stromen blokkeren vernieuwing of zoals eerder gesteld:
    “Dat leidt tot subsidie-georiënteerd gedrag en het ondermijnt inhoudelijke inspiratie”
    Een overheid die zich daarop richt maakt zichzelf steeds belangrijker en vooral groter, want subsidie vergt regels en toezicht, die vertonen mazen, vragend om nog meer regels.

  2. 2

    Mooi. Is dit een uitdrukking?

    “Als je daar werkt, moet je wel de innovatiefste smart ass van Nederland zijn: iemand die de smaak van een ijsje kan raden door er op te gaan zitten.”

  3. 3

    Ik zit toevallig in een overheidsproject waar de creatieve industrie overheden helpt met innoveren door iteratieve pilot projecten. Het kan dus wel, alleen moeten we een hoop handjes vasthouden omdat mensen bang zijn op een onvoorspelbare manier te werken en iteratief je oplossingen uiteenzetten ipv systematisch top down je zin door te drukken. Hell, gebruikersonderzoek was compleet nieuw voor ze. Er was hoogstens een enquete of een gemeenteavond om goedkeuring te hebben van burgers. Ik schrok ervan hoe weinig inbreng burgers voorheen kregen in de projecten die voor hen opgezet zouden worden…

  4. 4

    Daar moet ik overigens wel aan toevoegen dat deze mensen, nu de waarde is aangetoond van onze werkwijze, meer dan bereid zijn om mee te doen en te helpen. En ik denk dat dit heel belangrijk is voor nieuwe methodes, wat mogelijk fout is gegaan bij inaxis. Eerst moet men de waarde ervan inzien en een gevoel van eigendom over de werkwijze te krijgen. Zo niet, dan stuit je op veel weerstand vanwege de cultuuromslag. Dit zagen wij ook gebeuren in het begin van het project.

  5. 5

    @1:ja, zo werkt het ongeveer. Als ambtenaar, die in die jaarlijkse onderhandelingen de gelden verdeelt, heb je een zekere macht en macht voelt lekker. Beperking daarvan doen we niet graag.
    @2: ja, Paul, ik heb hem niet bedacht. Met mijn zoon oefen ik deze krakers: uit Tarantino films of songteksten. Ik wist niet meer waar deze vandaan komt, maar ik vermoed dat het Tom Waits is.
    @3: innovatie gaat zelden top-down. Vergeet niet wat ik schrijf over de professionals die weten hoe het beter kan. Ons innovatiebeleid ging uit van kennis van de werkvloer en behoeften van de werkvloer, niets meer en niets minder. Dat geeft kracht en draagvlak.