In tweede lezing

ANALYSE - van Prof.Dr. Joop van den Berg.

Grondwetsvoorstellen moeten een ingewikkelde en langdurige procedure van besluitvorming ondergaan. Dat is niet voor niets het geval. Uitgangspunt is dat bepalingen in de Grondwet resistent dienen te zijn tegen plotseling opkomende en tijdgebonden politieke opwellingen. Constitutionele instituties zijn te kostbaar om in een vloek en een zucht te veranderen. Op zulke instituties kan men maar beter zuinig zijn.

Vandaar de procedure die voorziet in een ‘eerste lezing’ waarin een wijzigingsvoorstel in Tweede en Eerste Kamer wordt behandeld. Voor aanneming is een gewone meerderheid in beide Kamers voldoende. Daarna dient de Tweede Kamer te worden ontbonden, zodat de kiezer zich kan uitspreken over het wijzigingsvoorstel. Daarna komt het opnieuw in behandeling en dan is een meerderheid van twee derden van de aanwezige leden van beide Kamers nodig, wil het voorstel daadwerkelijk leiden tot verandering van de Grondwet.

Er is alleen iets vreemds aan de hand. Van de hiervoor genoemde Kamerontbinding merkt geen mens iets. Er wordt met ontbinding immers gewacht tot de gewone verkiezingsdag in aantocht is, zodat de Tweede Kamer niet apart voor een grondwetswijziging hoeft te worden ontbonden.

Dat is misschien heel praktisch – verkiezingen plegen heel wat overhoop te halen – maar het is ook eigenaardig. In de campagne voor de verkiezingen gaat het nooit over de wijziging van de Grondwet. Zelfs toen de bevolking zich, bij de verkiezingen van 1981, moest uitspreken over een algehele herziening van de Grondwet, heeft zij van niets geweten. Het ging vooral over sombere vooruitzichten voor de overheidsfinanciën en, belangrijker nog, voor de werkgelegenheid, maar niet over de Grondwet. Ook eerdere en latere (kleinere) wijzigingen zijn aldus ‘stiekem’ aan de kiezers voorgelegd.

Dat heeft een eigenaardig politiek nadeel. Omdat de kiezers van niets weten, weten parlementariërs vervolgens niet hoe de kiezers zich hebben uitgesproken, vóór of tegen de herziening. Meestal komt het erop neer, dat de Tweede Kamer uitgaat van goedkeuring door de kiezer en zonder veel omhaal de wijziging met de vereiste meerderheid accepteert. Men had de ontbinding dus net zo goed achterwege kunnen laten. Hetzelfde geldt in principe voor de Eerste Kamer, maar hoewel deze niet wordt ontbonden (dat gebeurt sedert 1995 niet meer), wil die er nog wel eens goed voor gaan zitten en de herziening behandelen alsof zij die voor het eerste onder ogen krijgt.

Zo ook weer met het voorstel tot wijziging van art. 131 van de Grondwet dat voorziet in de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koning door middel van een Koninklijk Besluit. Dankzij een initiatiefvoorstel van D66 wordt gepoogd de wijze van aanstelling van beide ambtsdragers uit de Grondwet te halen. De wetgever bepaalt dan hoe beide functionarissen worden aangewezen. Dit voorstel is in eerste lezing met de normale meerderheid goedgekeurd door Tweede en Eerste Kamer in het voorjaar van 2015. Bij de verkiezingen van 2017 heeft de kiezer zogenaamd zijn mening over dat voorstel gegeven; volstrekt formeel want, als gezegd, hij wist nergens van. De Tweede Kamer is er begin dit jaar met de vereiste meerderheid van twee derden mee akkoord gegaan, nadat zij er verder weinig woorden aan had vuil gemaakt. Wel te begrijpen, want dat was in het regeerakkoord afgesproken, daargelaten dat er ook buiten de coalitie veel instemming was met de ‘deconstitutionalisering’.

Het is dan een tikje vreemd dat de Eerste Kamer doet alsof er niets is beslist en het voorstel weer grondig gaat bespreken. Als de Tweede Kamer zich tot twee maal toe stellig politiek heeft uitgesproken en dit de tweede maal heeft gedaan met de vereiste gekwalificeerde meerderheid, ligt het dan nog in de rede dat de Eerste Kamer als het ware ‘van voor af aan’ begint? Is er dan niet eerder aanleiding om zich bij de uitgesproken politieke voorkeur van de Tweede Kamer neer te leggen? Natuurlijk, de Eerste Kamer mag de minister en de initiatiefnemer nog één keer stevig aan de tand voelen, maar daar zou het dan toch bij moeten blijven, zou je zeggen.

Het zou echter niet de eerste keer zijn als de Eerste Kamer de volgehouden voorkeur van de Tweede Kamer negeert en de grondwetswijziging afwijst, althans niet van voldoende meerderheid voorziet. Formeel mag het, maar of het ook erg netjes is..?


Dit artikel verscheen eerder bij het Montesquieu Instituut
.

  1. 1

    Misschien zijn het goed zijn als de kiezer zich op de verkiezingsdag middels een raadgevend referendum zou kunnen uitspreken over de grondwetswijziging. Dat leidt – als het goed is – tot campagne en discussie.

  2. 2

    In mijn beleving wordt er door partijen ook nauwelijks gewag gemaakt van het voorgenomen stemgedrag bij die grondwetswijzigingen in tweede lezing… Daar zou volgens mij ook wel het een en ander kunnen verbeteren.

  3. 3

    Wat een ontzettend vreemd pleidooi. De auteur constateert dat de 2e Kamer Grondwetswijzigingen in tweede lezing niet serieus neemt en pleit ervoor dat de 1e Kamer dat dan ook maar niet meer moet doen. Hij gaat er verder aan voorbij dat ook in de 1e Kamer bij de tweede lezing een andere meerderheid benodigd is als in de eerste lezing en dat een nieuw debat dus (vaak) nodig zal zijn, zelfs bij gelijke samenstelling (op zich trouwens alweer een omissie in de procedure!). Tenslotte wijst hij ook nog de onafhankelijkheid van de 1e Kamer af, want die dient “zich bij de uitgesproken politieke voorkeur van de Tweede Kamer neer te leggen”. Zeg dan gewoon dat je van de 1e Kamer af wilt, of dat je hele pleidooi politiek opportuun is, omdat je deze grondwetswijziging steunt.

    Verder wat #2 zegt.

  4. 5

    Na “What is the petrodollar and why does it matter?” bekeek ik meerdere video’s van CRP, zoals: https://www.youtube.com/watch?v=kVVzNPqSdFE (IJsland?)
    en dacht aan “verlicht despoot”; mijn gedachten als 12-jarige komen weer terug. Als ik wil weten wat men onder “verlicht despoot” verstaat en zoek in de Wikipedia wordt ik gelinkt naar Geen Stijl. (???). Voorlopige conclusie: Een verlicht despoot wil helemaal geen politiek. En liefst geen democratie, maar omdat democratie het minst slechte systeem is …
    Hier een video van CRP waarom Pinochet aan de macht kwam, https://www.youtube.com/watch?v=oQQhyD6e9sM
    En nog drie interessante video, vooral de eerste:
    https://www.youtube.com/watch?v=P73GAltxf6o
    https://www.youtube.com/watch?v=tHIje5CscaU
    https://www.youtube.com/watch?v=8NKHdLqaRQY

  5. 6

    Zo’n 2/3 meerderheid wordt niet vereist als Nederland een internationaal verdrag ratificeert, terwijl internationale afspraken boven de grondwet staan.

    Dat zou ik graag anders zien.

    (De SGP heeft in dit opzicht een tamelijk goed standpunt: als een verdrag in strijd is met de grondwet, moet dezelfde procedure als voor een grondwetswijziging gevolgd worden. Tja, het lijkt mij logisch dat we geen verdrag moeten aangaan als het verdrag in strijd is met de grondwet.).

  6. 7

    @2: Als alle partijen het eens zijn over de wijziging, vind ik normaal dat we het niet in de campagne horen.
    Laat de tegenstanders van de grondwetswijziging maar vertellen wat er verkeerd is.

  7. 8

    @7: “Als alle partijen het eens zijn over de wijziging, vind ik normaal dat we het niet in de campagne horen.”
    Ik begrijp dat dat met de huidige grondwetswijziging niet het geval is (en deze wijziging vormt daar geen uitzondering in). En zelfs als alle partijen ervoor zijn, moeten ze dat op zijn minst ver voor de verkiezingen bekend maken, zodat er voor tegenstanders nog de gelegenheid is een nieuwe lijst op te stellen voor de verkiezingen.

    “Laat de tegenstanders van de grondwetswijziging maar vertellen wat er verkeerd is.”
    Dat gaat geheel tegen de vooronderstelling in die de auteur ook deelt (zie zijn eerste alinea). Het moge duidelijk zijn dat de bewijsplicht ligt in het duidelijk maken waarom een grondwetswijziging zo noodzakelijk is en dus niet aan de zijde van de tegenstanders.

  8. 9

    @2 “Als alle partijen het eens zijn over de wijziging..”

    Uitgaan van een dergelijke consensus lijkt me niet realistisch. Daarnaast: zelfs al is er hoge mate van consensus, de Grondwet is ook een zaak voor het volk, niet van de politiek. De politiek heeft dus de plicht de noodzaak/wenselijkheid aan te tonen. De methode die u beschrijft maakt van zowel grondwet als democratie een administratieve excersitie. Dat laatste lijkt mij een perversie van waarvoor beiden bedoeld zijn.

  9. 10

    @8: Ik begrijp dat dat met de huidige grondwetswijziging niet het geval is
    Wie zijn er tegen?

    Wat mij betreft komt de bewijsplicht pas als er een bezwaar tegen de wijziging is, bijvoorbeeld als iemand roept “we moeten niets veranderen, want het huidige systeem werkt goed”.

  10. 11

    @10: “Wie zijn er tegen?”
    Ik heb geen idee wie voor of tegen zijn (de auteur merkt terecht op dat de partijen weinig hun best hebben gedaan om hun standpunten publiekelijk bekend te maken), maar in de laatste alinea wordt er toch vrij duidelijk op gezinspeeld dat het gaat om ten minsten 1/3e van de 1e Kamer.

    “Wat mij betreft komt de bewijsplicht pas als er een bezwaar tegen de wijziging is, bijvoorbeeld als iemand roept “we moeten niets veranderen, want het huidige systeem werkt goed”.”
    Dat is toch echt een omkering van de bewijsplicht. De procedure is juist zo uitgedacht dat er (op meerdere momenten en bij de tweede lezing zelfs zeer) overtuigende argumenten moeten zijn vóór een grondwetswijziging. Ook het begin van bovenstaand betoog: “Uitgangspunt is dat bepalingen in de Grondwet resistent dienen te zijn tegen plotseling opkomende en tijdgebonden politieke opwellingen. Constitutionele instituties zijn te kostbaar om in een vloek en een zucht te veranderen. Op zulke instituties kan men maar beter zuinig zijn” laat er geen twijfel over bestaan dat er sprake moet zijn van sterk overtuigende bewijslast voor een grondwetswijziging, alvorens ertoe overgegaan kan worden. Het adagium van de laatste jaren “omdat het kan” mag hier niet opgaan.

  11. 12

    @10 “Wat mij betreft komt de bewijsplicht pas als er een bezwaar tegen de wijziging is”

    Moet ik daaruit begrijpen dat volgens u een Grondwet “zomaar” gewijzigd moet worden “omdat het kan”? Lijkt mij toch de verkeerde insteek. Een Grondwet ga je, in mijn beleving, pas wijzigen als daartoe een grote noodzaak bestaat en een andere manier van regelen of niet wenselijk of onmogelijk is.

    Dat vereist dat de bewijslast om tot wijziging over te gaan van te voren duidelijk en onmiskenbaar moet zijn en zeker niet achteraf pas bedacht moet worden. Het wijzigen van een Grondwet is niet zoiets als het halen van een halfje bruin bij de bakker.