Hoe regeren wij?

ANALYSE - Over de vereisten voor een effectief beleid.

Al vaker heb ik geschreven over de ontwikkeling van Lelystad Airport. Als actief zweefvlieger ben ik ook belanghebbende, maar daarom gaat het me niet. De landelijke organisatie KNVvL doet zijn best en de bewoners uit diverse landsdelen laten zich oppositioneel goed horen.

Boeiend vind ik de gang der dingen als politicoloog. Wat gebeurt er nu eigenlijk en waarom loopt het zo als het gaat? Het FD van 11 december schrijft dat experts een braindrain zien bij het ministerie van Infrastructuur.  Dat is geen verrassende mededeling. Inhoudelijke kennis is niet in tel in de overheidsbureaucratie, als je maar verstand hebt van processen en management.

Waarom is het proces zo belangrijk? Welke dingen zijn bepalend voor de effectiviteit van het optreden van de overheid? De rapportage van de Bewonersdelegatie Aansluitroutes Lelystad heeft de titel “Een ander geluid”. Het is een stuk met verbluffende kwaliteit.

Wat is nodig?

De kernvraag is natuurlijk: wat hebben we nodig voor effectief beleid? Het is niet zo moeilijk daarvoor een aantal vereisten te noemen:

  • Het beleid moet een heldere en te verdedigen doelstelling hebben;
  • Het beleid moet geen bijeffecten hebben, die tegenwerken;
  • Het beleid moet te funderen zijn op heldere regelgeving;
  • Het beleid moet worden uitgevoerd in een samenhangende organisatievorm;
  • Het beleid moet door en in de politieke omgeving worden gedragen;
  • Het beleid moet worden vormgegeven volgens zorgvuldige procedures;
  • Het beleid moet worden uitgevoerd door bevoegde en verantwoordelijke partijen.

Dat is geen opmerkelijk lijstje: wie wil kan daar naar behoefte aan toevoegen of afdoen. Het aardige ervan is dat dit lijstje valt terug te vinden in de genoemde rapportage en dat de toetsing kraakhelder maakt wat er fout ging en wat er in veel andere dossiers bijna elke dag fout gaat.

De doelstelling

Het is verbazend, maar de doelstelling is bij veel beleid een fors probleem. In het luchtvaartbeleid is de limiet van 500.000 bewegingen op Schiphol alleen helder als hard criterium. Maar bij de verbinding tussen de klimaatdoelstellingen van Parijs, ontstaan meteen vraagtekens: waarom is de groei van het vakantievliegverkeer op Schiphol een natuurverschijnsel? Kan dat vakantieverkeer ook worden afgeremd of teruggedrongen? Wat doet die groei met het natuurlijk milieu?

Verdedigen is nog lastiger. Is het afscheiden van vakantieverkeer de goede oplossing? Is de keuze voor Lelystad de goede oplossing? Is het handhaven van Schiphol op de huidige locatie de goede oplossing? Zou met andere keuzen de schade/hinder voor mens en milieu beperkter zijn geweest?

Bijeffecten

De keuze voor Lelystad heeft forse invloed op de manier waarop de verkeersleiding het vliegverkeer boven de Randstad kan afwikkelen. Het probleem van beleid is dat er altijd bijeffecten zijn, die nieuwe problemen veroorzaken. Maar als de beleidsmakers tot een conclusie zijn gekomen, worden die problemen weggemoffeld, want niets menselijks is ons vreemd. Alleen zijn die problemen er natuurlijk wel en vragen zij ook weer om beleid. Zo wordt de wereld ingewikkelder.

Gekozen is voor een oplossing waarmee het verkeer van Lelystad onder het verkeer voor Schiphol blijft. Het gevolg: laag vliegen over grote delen van het land.

Heldere regelgeving

Het is een misverstand te denken dat bestaande wettelijke structuren compleet zijn, of naadloos aansluiten op andere wetten. Als dat zo was, zouden we met veel minder rechters en juristen toe kunnen.

De bewonersdelegatie constateert dat Nederland wel wetgeving kent voor kleine wijzigingen in het luchtruim rond luchthavens, maar geen adequate regelgeving voor ingrijpender wijzigingen in het luchtruim op wat grotere afstand van luchthavens en op hoger niveau.

Organisatievormen

De vraag is altijd ook hoe je iets organiseert bij de uitvoering. Dat is niet eenvoudig rond Lelystad: op hoger niveau is Eurocontrol (Benelux + Duitsland) de baas, rond Schiphol en het naderingsgebied de LVNL (Luchtverkeersleiding Nederland), terwijl het militaire luchtruim onder CLSK (Commando der Luchtstrijdkrachten) valt.

Er zijn twee ministeries bevoegd: Infrastructuur en Waterstaat en Defensie. De consultatie is deels verlopen via de Alderstafel,  maar ook via de wettelijke procedure, met assistentie van Deloitte Consulting. Echt helder lijkt de procedure niet. De bewoners willen graag “een volwassen consultatie en communicatieproces.” (aanbeveling 61)

Politiek draagvlak

De mate waarin beleidskeuzen worden gedragen in de politieke omgeving moet doorgaans blijken uit het openbaar debat in vertegenwoordigende organen. Daarvoor is toetsing nodig door departementale uitvoeringsdeskundigheid, die de plannen overbrengt en vertaalt naar het politieke niveau.

Zoals ik aan het begin van dit verhaal liet zien: als die vertaalslag niet wordt gemaakt, door gebrek aan deskundigheid of andere redenen, ontstaat er een probleem. Het gedrag van Sharon Dijksma was verhelderend. Zij vertelde wat LVNL wilde, niet wat haar ambtenaren wilden. Zelfs voor de contra expertise liet zij LVNL een extern bureau inhuren, “mede namens” haar. Op de dag van haar vertrek was zij openhartig over de reden: ze had geen deskundig weerwerk in huis.

Zo ontstaat aanbeveling 76: een pleidooi om de politiek er nog eens naar te laten kijken. “De politiek kan dan besluiten, in het licht van de veranderde maatschappelijke context om haar eerder (in 2015) genomen besluit tegen het licht te houden. De boodschap van de bestuurders zou kunnen luiden: alvorens wij tot uitvoering over gaan, wilt u zich er van vergewissen dat we daarmee waarlijk doen wat wijs is, met de kennis van nu?” (advies 76)

Is er een alternatief?

Het is een buitengewoon slim geschreven, sterk rapport. Het lijkt mij dat er geen alternatief is voor de gesuggereerde finale toetsing.

Het is ook een verhaal dat zonder veel problemen algemeen geldend verklaard kan worden en analoog valt toe te passen. Hoe zou dat in dit geval kunnen gaan?

Ik ben geen jurist, maar denk: verdragen hebben toch de status van ‘hogere wet’? Kan dit groei -beleid voor de luchtvaart niet getoetst worden aan de Parijse milieu akkoorden?

Of nog een andere optie: als het beleid zelf duurzame alternatieven zegt te zoeken voor een vervuilende luchtvaartindustrie en een betere balans moet worden gevonden tussen economie en bewoonbaarheid van het omliggende gebied en aantoonbaar is dat daar niet naar is gezocht, wat zou een rechter daar dan van vinden, als de oppositie daarover zijn oordeel vroeg?

Urgenda heeft dat huzarenstukje geleverd door nalatigheden in het CO-2 beleid voor te leggen aan de Haagse rechter. En met boter en suiker gewonnen. Het lijkt mij toe dat soortgelijke redeneringen hier kunnen worden gevolgd. Ik neem aan dat de jurist van Urgenda, Roger H. J. Cox, in de startblokken staat.

  1. 1

    In de provincie begint geleidelijk het politieke draagvlak voor het Lelystad beleid te verdwijnen. De bestuurlijke positie neigt nu naar het standpunt van de bewonersdelegatie: geen opening van het vliegveld conform de planning, eerst aanpassen van het luchtruim, gevolgen van plannen nu onaanvaardbaar.
    Dat is op zich een mooi en democratisch resultaat. Probleem is dat het “systeem” jaren in deze richting heeft gewerkt, foute investeringen heeft gedaan. Hoe krijgen we dat goed?

  2. 2

    tl;dr. De nationale luchthaven moet gewoon op Flevoland komen, punt. Of anders op een ander, nieuw droog te leggen stuk IJsselmeer. Maar dat is eigenlijk onzin – er is daar al ruimte zat. Het is is centraler, en het kan groter, schoner. Er is werkelijk geen enkel nadeel behalve de initiële investering.

  3. 3

    Je gaat er vanuit dat de overheid altijd ‘effectief beleid’ nastreeft. Maar dat is vaak niet het geval. Vooral niet als er een machtige partij met belangen voorbij komt ( Schiphol, Shell, Unilever etc ). Dat heeft veel te maken met het willen ‘pleasen’ van belangrijke mensen. Hapje, drankje, even opkijken tegen heer de CEO speelt daar belangrijke rol in.

  4. 4

    “Het is niet zo moeilijk daarvoor een aantal vereisten te noemen”

    Je kunt je lijstje weggooien. Er is maar éen criterium dat geldt: beleid dient om achteraf beslissingen te kunnen goedpraten. Eerst komen de belangen, daarna de besluiten, daarna pas het beleid.

  5. 5

    Wat off topic, maar:

    Regeren is vooruitzien!

    Jammer dat men dat in de tijd dat er sprake was van het aanleggen van een luchthaven in zee, niet heeft gedaan.

    Was te duur zei men.

    De inmiddels extra uitgaven aan geluidsisolatie, weg- en spoorwegverkeersverbindingen (+ knooppunten) en de extra medische kosten voor mensen met psychische klachten door geluidshinder, logenstraffen deze kortzichtigheid ten volle.

    Verder heb ik het duistere vermoeden, dat er wat royaal met presentjes richting de bestuurderen is gestrooid. ;-)

  6. 6

    @4: Het verschil tussen hoe het zou moeten gaan en hoe het eigenlijk gaat.
    Los van de vlieghoogtediscussie mag er wel eens vaart worden gezet achter het evenredig aan benzine en diesel belasten van kerosine. Je zult zien dat dan het geluids- en milieuprobleem vanzelf een stuk kleiner wordt.

  7. 7

    Het is intrigerend om te zien hoe het cynisme de overhand wil. Het is mij helder dat de politiek een chaotische en wervelende dans om belangen is. Mag ik daarom in alle nuchterheid een paar criteria aanmelden, waar ik langs wil kijken en oordelen?
    @KJH: het zou kunnen, als Schiphol er niet was. Maar het probleem is dat je oplossing in een werkelijkheid moet passen.
    @3: ja, daar ga ik van uit. Het is een fictief en onbereikbaar ideaal, maar we moeten een beetje rationeel gedrag nastreven toch?
    @4: mooi cynisme, maar zie boven.
    @5: dat heb ik hier ook eerder betoogd; maar dure oplossingen worden vaak verworpen voor goedkopere. Want ver kijken kost meer moeite dan dichtbij kijken.
    @6: zeker eens. Maar heb je ook een besparende douchekop en vlieg je ook graag voor 3 tientjes naar Barcelona?

  8. 8

    @7: Schiphol kan krimpen terwijl Lelystad groeit. Of misschien blijft het achter – uitsluitend voor vracht ofzo. Het hoeft niet allemaal in 1 keer, maar er moet wel serieus werk van gemaakt worden.

  9. 9

    Zou het geen idee zijn een soort kilometerheffing in te stellen? Ik denk aan een belasting op de hoeveelheid uitgestoten rook boven Nederland en het aantal mensen dat per vlucht wordt blootgesteld aan geluid boven een bepaalde norm. Laten de vliegmaatschappijen dan zelf maar uitzoeken hoe ze de overlast zo klein mogelijk maken.

  10. 10

    @7: (op @6:) Nee, geen besparende douchekop. Maar ik badder ook niet tweemaal daags. Ik ruik graag naar mezelf ;)
    En verder vlieg ik helemaal niet graag. Dat tijdrovende gehannes met vloeistoffen en bagage, inchecken en beveiliging maakt binnen Europa de trein zo gek nog niet en dan zwijg ik nog over beenruimte en die dagenlange pijn op de oren. Of Franse verkeersleiders.
    Niettemin is het prijsverschil krankzinnig te noemen. Hoe kàn vliegen zo goedkoop zijn? Je zou bijna aan een witwasconstructie denken…

    Enfin: Voor Vliegveld Beek worden die ‘Lelystadberekeningen’ ook gebruikt en de provincie geilt nogal op die intussen verlengde landingsstrip en de voorgespiegelde werkgelegenheid. Dat uitgerekend de VVD-gemeente bij uitstek Meerssen in het verlengde van die baan ligt, kun je als een vorm van poetic justice beschouwen…

  11. 11

    @7: Ik zie het niet als cynisch. In dit soort dossiers is het helemaal geen ‘dans’ der belangen. Daar zou ik best tegen kunnen. Hier is het echter Schiphol groep NV die vertelt wat ze wil. Het zou interessant zijn als een minister eens tegen dat belang in ging. Kijken hoe lang hij / zij blijft zitten.

    ‘Maar het probleem is dat je oplossing in een werkelijkheid moet passen’

    Het probleem is dat Schiphol een oplossing heeft en de werkelijkheid zelf modelleert. Zowel het grote belang ( als Mainport ) als de geluidsoverlast ( niet meten, maar berekenen ) stroken niet met de hedendaags realiteit.

    Ik zeg niet dat het nooit goed gaat. In den lande zijn er vele bijeenkomst, klankbordgroepen et al. En er zijn zat welwillende bestuurders /ambtenaren etc. Maar rond die dossier is dat pertinent niet het geval. Sterker nog, als je het hebt over de uitbreiding kan je beter alvast de parlementaire onderzoeken in de agenda zetten. En jaar of twee na uitvoering.

    De keuze voor Lelystad is ook alleen maar een belang van Schiphol, die waarschijnlijk lekker wil pendelen oid en het dan nog steeds ‘Amsjerdam’ kunnen noemen. Anders zou je Groningen gaan uitbreiden, of beter nog, net over de grens bij .De eventueel.

  12. 12

    @8: neen, dat kan niet. Je kunt 500.000 vliegbewegingen in een bepaald luchtruim afhandelen, maar dan moet Lelystadverkeer daaronder blijven. Lees het verhaal en overtuig je.
    @9: nogmaals, zou het niet slim zijn gewoon accijns te heffen op de petroleum voor straalvliegtuigen? Als je gelooft in prijsmechanisme en markt, heb je zo een geremde en gecontroleerde groei van het vliegverkeer. Nu wordt er geen stuiver betaald, daarom zijn die gekke prijsverschillen mogelijk.
    @10: de berekening van geluidcontouren is redelijk fatsoenlijk, als je je daarin verdiept. Maar het is allemaal onzin. Wat is hinder? Wanneer heb je hinder? Onderzoek wijst uit dat introvert meer hinder ervaart dan extravert. Of: als je wilt slapen is een geluidpiek hinderlijker, dan wanneer je je haastig staat te scheren.
    Alleen: heb je dit soort redeneringen nodig om de kwaliteit van je leefomgeving te verzieken?
    @11: ik gun je graag je wat eenvoudige wereldbeeld, maar volgens mij is de directie van Schiphol niet zo machtig. Dat noem ik cynisme jegens het systeem. Ik aanvaard kritiek op de gebreken ervan, maar je kunt het overdrijven en dat is riskant.
    De keuze voor Lelystad is in het parlement bepaald en vastgelegd; maar de voorwaarden er bij zijn niet alle vervuld. Zo simpel is een afwijzing door de politiek.
    En, als de politiek het niet durft, dan vraagt iemand wel een oordeel van de rechter.
    Overigens lijkt mij ook de keuze voor Eelde niet zo gek. Dan had het noorden een mooie supersnelle trein als compensatie kunnen eisen, daarmee de congestie in de Randstad verlichtend en de economische groei spreidend. Ik verzin het niet: het instituut van Bomhoff was hier decennia geleden al voor te porren.

  13. 13

    nogmaals, zou het niet slim zijn gewoon accijns te heffen op de petroleum voor straalvliegtuigen?

    Accijns op kerosine zou logisch zijn in zoverre het een Nederlandse milieubelasting is. Maar zodra het vliegtuig ons luchtruim verlaat, verliest dat argument zijn betekenis. Vandaar een belasting per hoeveelheid geloosde rommel boven ons grondgebied. Vliegtuigen met schonere motoren kun je dan bovendien een korting geven, nóg een stimulans om het milieu te sparen.

  14. 14

    @12:

    volgens mij is de directie van Schiphol niet zo machtig

    De luchtvaartsector is tot nu toe de enige bedrijfstak die er in geslaagd is geen belasting op vervuilende brandstof te hoeven betalen en geen BTW op de tickets. Het is een schandelijke overtreding van de regels voor het gelijke speelveld die overal in de EU gelden. Hoeveel boetes zijn er zo langzamerhand niet uitgedeeld in allerlei bedrijfssectoren vanwege overtredingen op deze heilige economische regel? De KLM, Schiphol en andere luchtvervoerders varen er wel bij. Dat kun je niet anders verklaren dan vanuit de politieke macht van de sector. Ze presteren het zelfs om buiten de akkoorden van Parijs te blijven.

  15. 15

    Tja, Jos, daar zit wel iets in.
    Maar de politiek is zich aan het vermannen. De stemming om toch tot accijns te komen, neemt toe. Het rare springende punt is toch een beetje de ideologische forten rond onze mainports Schiphol en Rotterdam.
    Je hebt ex-politici die bij de KLM terecht komen, anderen op de bus. Maar zonder gekheid: natuurlijk is onze luchtvaartindustrie machtig en invloedrijk. Alle reden dus om attent te kijken naar de nuanceringen die de Raad voor de Leefomgeving aanbrengt in het mainport denken.

  16. 16

    @14: Dat is toch wel dogmatisch simplisme. De luchtvaartsector is een belangrijke motor van de economie en heel Nederland vaart daar wel bij. Het is globaal dat de luchtvaartsector geen belasting op vervuilende brandstof betaalt en dat kan je alleen globaal oplossen, luchtvaart kent geen grenzen.

  17. 17

    @16: Nou, als die vliegtuigen hier komen tanken en weer moeten opstijgen, mogen ze gerust voor die vervuiling betalen. Je moet ergens beginnen en tenslotte moeten ze voor hun lading toch hier zijn. En met duurdere vliegtickets is meteen die knellende passagierslogistiek van Schiphol een stuk minder problematisch. Al heb ik de indruk dat dat Schiphol niet zoveel kan schelen; hoe langer de reiziger op Schiphol vertoeft, hoe meer die daar uitgeeft en dat is goed voor de pacht. Niet voor niets dat Lelystad vooral het vrachtverkeer krijgt.

  18. 18

    @17: Dat mag van mij ook. Het is belachelijk dat als ik naar mijn familie in Italië ga ik met de schone trein 350 euro kwijt ben voor een retour en met het vliegtuig tot 3 keer minder. Maar dat zal je toch globaal moeten regelen; anders is het enigste effect dat Nederland en haar economie zich compleet uit de markt prijst. En het is niet alleen het vliegverkeer; de brandstof voor de scheepvaart is ook accijns vrij.

  19. 19

    Het hoeft geen drama te worden. Een paar stuivers op een liter petroleum zal een paar tientjes schelen op de ticketprijs naar de Middellandse zee.
    Misschien gaan er dan weer wat meer mensen met de trein, zoals gbh. Zoals ik aangaf in 14: we denken nogal ideologisch over mainports. Die zijn heilig, want wij zijn transporteurs en handeldrijvers. Daar torn ik niet aan. Maar een beetje sturen mag van mij wel. Als Schiphol binnen zijn volume van 500.000 bewegingen kan worden gehouden, ben ik dik tevreden.

  20. 20

    @19: Dan kunnen ze nog via bv Brussel of via de Schiphol tussenstop van Ryanair die in Londen gewoon wat voller tankt en zo dus meer vervuilt. Je kan ook alternatieven zoals de trein een stuk goedkoper maken.

  21. 21

    @20: Zo simpel is dat niet. Er zijn zaken als start- en landingsgewicht en vliegtuigen worden daarom precies op de beoogde vlucht afgetankt. Bij een noodlanding vlak na de start wordt doorgaans een hele zwik kerosine onverbrand geloosd, zo boven het wasgoed en de blommen in Lisse e.o.. Het is niet zo dat de vliegtuigen een extra kannetje naft uit Luxemburg meenemen.
    Wat die goedkope(re) trein betreft: ik hanteer de stelling dat men van al dat geld en moeite die in die vermaledijde OV-Chiptoestand is gestoken de tweede klas buiten de spits gratis had kunnen maken. Maar daarvoor moet je wel aan het nut van het algemeen denken en niet aan de belangen van een kleine groep ellebogende ondernemers.
    Net als bij Schiphol dus. Eigenlijk.

  22. 22

    @21: Zo simpel is dat wel. Ze worden inderdaad afgetankt want meer massa kost meer energie en dus meer geld. Als het rekensommetje goedkoper wordt door meer massa mee te nemen is dat geen enkel probleem; een landing is over het algemeen geen noodlanding met brandgevaar. Heb jaren naast Schiphol gewoond en die kisten kwamen op nog geen 100 meter over ons huis, heb geen druppel kerosine gezien.

  23. 23

    @22:

    Heb jaren naast Schiphol gewoond en die kisten kwamen op nog geen 100 meter over ons huis, heb geen druppel kerosine gezien.

    Dat mag ook niet op lage hoogte.
    Lozingen vinden op “hoogte” en boven zee plaats.