De goedwillenden en de technocraten

ANALYSE - Mooie betogen van mensen van goede wil: Jan Terlouw over het sociale vertrouwen en de aarde, Monica Sie Dhian Ho, geïnterviewd door Marc Chavannes bij de Correspondent, over het moeizame functioneren van de politiek. Wie is bezorgd over de kwaliteit in het publieke domein? De kwaliteit van het bestuur? De kwaliteit van het openbaar debat?

Wat ontbreekt aan de betogen van de goedwillenden? Nogal wat: het onderscheid tussen politiek en bestuur bijvoorbeeld. Of de erkenning van de beperkte rol voor de politiek. Die beperking ontstaat door de ambtelijke bureaucratie, de “Beambtenherrschaft” van Max Weber.

Pleiten voor mentale verandering mag , zoals Terlouw doet, maar hoe bereik je echt iets? Jon Stewart zegt: “They don’t give a flying fuck about governance, they care about campaigns and that’s where the fun is for them. That’s devastating. And not only is it devastating news-wise, it’s devastating to all of us.” Niet enkel het parlement is nep, zoals Wilders zei, het nieuws is nep, het openbaar debat is nep. Maar waarom?

Wie regeert?

Er is geen serieus verhaal over hoe het systeem in elkaar steekt en wat we fout doen. Ik denk dan aan politiek sociologen. Politiek is ‘boven’, want gaat over doelen, bestuur is ‘onder’, want gaat over (toepassing van) middelen.
Dat moet uit elkaar worden gehouden, want meningsverschillen moet je hebben over doelen, de toepassing van middelen is techniek. “Politiek is helemaal beleid geworden. Beleid komt neer op de omzichtige regeling van ieders stoffelijke zekerheden en verworven rechten,” schrijft Jos de Beus ruim 15 jaar geleden. Een coalitie van meer partijen “heerst met alle politieke machten samen en niet enkel in wisselwerking met de wetgevende en de rechterlijke macht. Het centrum van de politiek wordt uitgebreid met ambtenaren, georganiseerde belangen, massamedia en publieke opinie.—De grenzen tussen debat, besluitvorming en uitvoering vervagen.”(Een primaat van politiek, UvA, 2001, p.22)

Jos de Beus volgt hier Max Weber: ons democratisch systeem is een balanceren van parlementaire controle, bureaucratische kwaliteit en de trias politica. De gedachte dat het parlement over alles gaat, behoort tot de ideologie van de vertegenwoordigende democratie, maar valt niet samen met de werkelijke machtsverhoudingen. Alleen mag je pas mee doen in de parlementaire carrousel als je gelooft dat het parlement oppermachtig is. Maar dat is niet zo: in de uitvoering van het beleid gaat veel net een slagje anders dan bedoeld en soms precies verkeerd.

Het is een oorzaak voor de boosheid van de kiezer. De politiek belooft wel, maar slaagt er niet in te “leveren”. Deze coalitie klopt zich op de borst over hervormingen. Maar de arbeidsmarkt is niet minder flexibel geworden, vaste contracten zijn schaarser dan ooit, de race ‘to the bottom’ is in volle gang met concurrentie uit Oost Europa en de participatiewet is eigenlijk een mislukking. De woningmarkt is hervormd, alleen is de sociale huurwoning duur geworden en het financieren van een koophuis goedkoper dan ooit. Rechtvaardig?Maar de zeepbel die ontstaat in de prijzen hindert de doorstroming van huur naar koop en een nieuwe crash op de woningmarkt is in ontwikkeling.

Politieke leegte

Natuurlijk is politiek debat belangrijk. Het systeem behoort geleid en gestuurd te worden door wat de Beus “een politiek primaat” noemt. Jon Stewart zegt: “Let’s fight, but let’s fight with precision and integrity, and not with just demonization”.

Dat lijkt mij ook: politiek kan alleen zinvol zijn als er rationeel wordt gesproken over de res publica. Dat betekent dat de discussie precies en integer moet zijn, en niet demoniserend.

Bij de verkiezing in de V.S. was daar veel op aan te merken, maar onze Mark Rutte kan er ook wat van. Buma was een ‘pruilende peuter’, waarop deze repliceerde met de vraag of het ergens over ging? Over ‘olifanten in de kamer’, die het zicht op de einder versperren heb ik het dan maar niet. De precisie en integriteit van Buma zijn op dit moment meer waard dan de zonnige flair van Rutte.

Maar waarom zou je op risicovol inhoudelijk terrein het debat aan gaan en kiezers werven, als je het ook met goedkope retoriek, via de ingewanden kunt doen? Aan de stellingen van de populisten valt vooral op dat zij “tegen” zijn. Een paar thema’s:

  • Teveel vluchtelingen, dus de grenzen dicht: maar hoe moet deze handels- en transportnatie dan zijn brood verdienen?
  • Teveel bureaucratische Europa, dus stoppen met EU en de gulden terug: maar hoe gaan we dat zonder grote welvaartsverliezen regelen?
  • Brexit laat zien dat het kan: maar hoe kun je dat geloven als de bestuurlijke verwarring in Londen groter is dan ooit? Het gerechtshof strijdt voor het parlement…

De problemen erken ik graag: het is niet leuk dat Erdogan Timmermans kan chanteren met het openen van de grenzen voor vluchtelingen. De constructie van de euro is nog steeds gammel en de ECB verbergt dat met een lichtzinnig monetair beleid. Wat de populisten er aan willen doen, heb ik niet gehoord. De Brexit laat zien dat vertegenwoordigende en directe democratie elkaar niet verdragen en dat dit geweldige terugveroveren van het land nog wel eens tot afsplitsing van Schotland zou kunnen leiden. Tel uit je winst.

Democratische ficties

Politiek en journalistiek maken vrijwel geen probleem van ficties. Een centrale fictie luidt dat de politiek de leiding heeft over de ambtelijke organisatie. Waarom kijken we daar niet echt meer naar? We lijken te geloven dat de keuze van Diederik Samsom of Lodewijk Asscher enig verschil maakt.

Dat is natuurlijk onzin. De ruimte bij SZW om te experimenteren met de bijstand wordt niet bepaald door de politiek, maar door de bestuursjuristen, die in de kelders van het departement zitten en daar hun complexiteiten bedenken en toevoegen. Vroeger spraken we over de “vierde macht”. Dat vinden de heersende machten geen leuk begrip. Machthebbers houden het liever vaag, onduidelijk waar de macht ligt. ”De heerschappij van de meerderheid of de minderheid maakt plaats voor een heerschappij van iedereen en niemand.”(de Beus, p.24) In die heerschappij van iedereen en niemand kunnen de bestaande machten zich handhaven.

Als het voorgaande waar is, zullen we intenser na moeten denken over de gebreken van ons systeem en wat we van het systeem verwachten. Ik denk aan een bizarre bijeenkomst in Nieuwspoort, waar Haagse ambtenaren behaaglijk keuvelden over de “systeemverantwoordelijkheid” van de minister, met als gevolg dat de gemeenten de verplichting kregen al hun handelen in het sociaal domein te rapporteren. Toen ik vroeg wat er dan gerapporteerd moest worden en welk democratisch doel dat diende, ontstond behoorlijke verwarring.

Vervolgens

Het wordt dan pas echt ingewikkeld: Trump die “Mad dogs” in zijn kabinet opneemt, maar ook met Al Gore praat, misschien om een pragmatisch republikanisme te ontwikkelen? Wat moeten wij met een PVV, die zelden is opgevallen door consistent en integer pragmatisme?

Het antwoord moet komen uit de coalitiebouw, die in maart begint. Gaat de VVD samenwerken met de PVV? Jan Terlouw speculeerde op een brede midden-links coalitie, maar is dat handig met een grote PVV? Kunnen wij, kan de EU de schade van ondoordachte leiding van ons ambtelijk apparaat wel verdragen? De houtje touwtje formatie van Kamp en Bos ben ik niet vergeten. Kiest de VVD voor de rol van burgemeester in oorlogstijd, meedoen om erger te voorkomen? Of moet voor verzet worden gekozen? Over die keuzen voor coalitievorming heb ik het nog.

  1. 3

    Als je nou weet dat er een vierde macht is, dan heeft het ‘gekozen poppetje’ weinig invloed. Ministers kunnen van alles beloven, maar zijn ambtenaren bepalen wat er gebeurt, ook al zal hij dat nooit toegeven.

  2. 4

    Het zijn voornamelijk de beleidsambtenaren die in ivoren torentjes zitten en zich weten gedekt door de bestuurder, op welk niveau ook (lokaal, landelijk, etc.). Zij zijn als een tirannie voor de ambtenaren die moeten uitvoeren. Terwijl die vaak meer verstand hebben van wat zij tegenkomen op hun werkveld, in plaats van het kantoortje en het vergadercircuit waar de beslissingen worden genomen.

    Verder lopen in de gemeenten nogal domme politici rond die een voorstel doen wat onuitvoerbaar is. Of dat nu een links of rechts idee is. De wethouder zegt dat hij of zij zal proberen hier of daar wat te doen, maar kan geen garantie geven, dus is het een ‘streven naar’, waar dan meestal gelukkig de gemeenteraad mee akkoord gaat.

    Wordt er wel een besluit genomen wat eigenlijk onuitvoerbaar is, dan moeten de beleidsambtenaren het in een pasklaar plan stoppen. En dan begint dus de heisa onderin bij degenen die het moeten uitvoeren.

    Onderin zijn de ambtenaren het gezicht zijn naar de burger, bedrijfsleven en instellingen. Die krijgen te maken met onwerkbare situaties. Zij moeten van hogerhand zaken uitvoeren waarvan iedereen zich afvraagt waarom. Maar ja, hij kan het niet anders doen, dus moeten de aanpassingen weer in de ivoren toren bedacht worden. En zoals u weet gaan daar weer weken over van vergaderen, consultancy enz.

  3. 5

    Ik weet niet goed of ik het artikeltje begrijp. Het begint ermee te vertellen dat we in een technocratische bureaucratie leven waarin politiek en beleid niet meer zijn gescheiden en er dus politiek niet meer veel valt te manouvreren (dit wordt ook wel met onze ‘postpolitieke’ maatschappij aangeduid). Maar dan gaat het over in een soort aanval op de populisten en het wordt me niet echt duidelijk waarom. De populisten zoeken nu juist naar een ‘sterke man’ die die beperkingen van de politiek kan opheffen, die dus kan breken met de macht van de bureaucratie/ambtenarij, en die politiek weer het primaat kan geven. Begrijp ik nu goed dat de auteur oproept tot acceptatie van de bureaucratie en dat de maatschappij ‘postpolitiek’ is geworden?

  4. 6

    Het echte politieke debat gaat over belangrijke keuzes. De belangrijkste keuze van dit moment is: accepteren we dat we gaan van een situatie met grote democratische controle (nationale parlementen hebben het primaat) naar een situatie met grote democratische controle (het parlement van de EU superstaat heeft het primaat), maar dat daartussen een situatie zit waar we nu in zitten en die eigenlijk, democratisch gezien, niet zo fris is?

    De eerste politicus van PvdA/VVD/CDA die het op die manier verwoordt (want zo plat is de waarheid namelijk), zal ik een pluim geven, maar dat gaat natuurlijk niet gebeuren.

    De waarheid is dat dat de waarheid op dit moment niet zo fris is. En aangezien het nationale politici zijn, die dit moeten uitleggen, *en* dat diezelfde mensen bezig zijn, om regels te maken waardoor hun werk of opgeheven wordt, of aanzienlijk aan belang inboet, kan ik me voorstellen dat ze ook niet staan te springen om de waarheid te vertellen.

    We *moeten* kiezen: voor of tegen een superstaat. En dat gaat gewoon niet zonder conflict. En iemand moet die hete brij aansnijden. Iemand met kloten.

    En ik vind nog steeds dat Zwitserland als een heel goed voorbeeld kan dienen als alternatief (en niet de UK). Zeker voor Nederland, aangezien het ongeveer hetzelfde oppervlak en BNP heeft.

    Waarmee ik niet wil zeggen dat ik tegen een superstaat ben, overigens.

  5. 7

    @5: ik weet zelf niet eens of ik mezelf goed begrijp, want zo dubbel is het. Inderdaad, we leven in een technocratenwereld, waar politiek en beleid in elkaar vloeien.
    Tegelijk ben ik oud genoeg om niet in sterke mannen te geloven, die alles oplossen. “I alone can fix it?” Ik geloof er niets van.
    Ik roep niet op tot acceptatie van de bureaucratie, maar blijven doen alsof de gekozen politiek de baas is, zal ons niet verder brengen. Want dat is eigenlijk niet waar.
    @6: interessante vragen. Maar ik geloof niet dat er veel politiek primaat bestaat, niet in ons land, niet in de EU. Voor mij is de vraag: wat moet je doen om dichter bij een effectief politiek systeem te komen?
    Mijn antwoord: vanuit een landelijke overheid algemene regels maken, die lokaal en kleinschalig worden ingevuld en verbijzonderd. Dat is het moeilijkste dat er is. Veel gemakkelijker is het om ambtenaren op details te laten sturen. Maar dat levert de technocratische onbeweeglijkheid op waar we zo tegen zijn.
    Dito met de EU: het is goed dat er een EU is, maar de detailsturing is pervers en dodelijk. Ook hier: algemene regels prima, maar met ruimte voor politieke sturing op lagere niveaus.

  6. 8

    Als we nu een probleem constateren met technocraten, vaak beleidsambtenaren en bestuurders, ook van halve overheidsinstellingen, die van alles bekokstoven achter de schermen.

    Dan is er maar 1 oplossing: transparantie, de ivoren toren moet omlaag worden gehaald. De burger moet zicht krijgen over hoe de zorg wordt geruïneerd, ik bedoel gereorganiseerd, en hoe er wordt aanbesteed enz. Veel zaken zijn wel bekend, of je moet een WOB indienen. Toch wringt daar de schoen.

    Te weinig info zorgt voor complottheorieën, want kennelijk hebben de hooggeachte ambtenaren en politici wat te verbergen. Wel privacy voor hun bij het werk wat zij doen zo door de week, niet voor de burger. Het moet niet gekker worden!

  7. 9

    @8: Hiermee maak je Jan Terlouw niet blij: die wil juist dat we elkaar meer vertrouwen!

    Trouwens, een belangrijke oorzaak van die verschuiving van politiek naar beleid/uitvoering (plus een cultuur van wantrouwen) is dat de burger is gaan eisen dat het bestuur ‘effectief’ is. Er mag geen belastinggeld meer worden verspild! Dus moet elke burger, die iets aanvraagt, grondig worden gecontroleerd en moeten de ambtenaren elke minuut van hun werkdag verantwoorden aan hun bazen (hetgeen waarschijnlijk allemaal alleen maar nog meer geld kost).

  8. 10

    @8: het is te persoonlijk van opvatting. In de ambtelijke organisatie wordt gewetensvol geprobeerd de politieke wens van de bestuurder om te zetten in praktische maatregelen, met geld, regels, toezicht en feedback.
    De betrokkenen vinden helemaal niet dat ze geheimzinnig zijn of macht uitoefenen, maar dat doen ze wel.
    Het is zoiets als de beursvloer: als je er bij hoort, gedraag je je volgens de regels en de logica van het systeem. En uit de school klappen doe je niet, want dan vlieg je er uit.
    Er moet dus uit de school geklapt worden. Niemand verbergt iets bewust; maar over de interne logica en regels spreekt men niet.
    @9: het is nog gekker: de verschuiving van de politiek naar beleid/uitvoering, is in hoge mate veroorzaakt door D66. Het pragmatisme van de oprichters zette zich af tegen de ideologie van andere partijen: “laten we gewoon kijken wat werkt”. Dat is inderdaad de vraag naar effectiviteit.
    Alleen lost het ook niks op, zolang wij ons niet verdiepen in de redenen voor een bijbel aan bouwvoorschriften, het conflicteren van regels over brandveiligheid en inbraakpreventie, het detailleren van voorschriften om te komen tot een gemeenschappelijke markt in de EU. Heeft die markt iets aan een maximum vermogen voor stofzuigers, of het standaardiseren van exameneisen voor sportvliegers?
    We zullen anders moeten leren denken over wat wij willen en hoe dat bereikt moet worden. Daar zit een organisatievraag in, die onze hele bestuursconstructie en democratie opvatting raakt.
    We zullen algemener en globaler moeten zijn op het hoogste niveau, gedetailleerder en precieser op lagere bestuursniveaus. Dat betekent ook minder gelijkheid op dat lagere niveau. De ene gemeente is de andere niet.