Dominant bestuur

Heeft onze politiek nog enige macht over het bestuur? Voor beschouwers valt er veel te smullen: de SP de grootste partij in de peilingen, dalende ledentallen van politieke partijen, de afscheidsbeschou-wingen van Tjeenk Willink. Klein bier is er ook: het intelligentieniveau dat vereist is voor het ministerschap, de risico’s van het dereguleren van toezicht op vuurwerkopslag, de gevolgen van het ‘intelligent bezuinigen”.

Behoedt de politiek ons nog voor narigheid? Of moeten we aanvaarden dat we zijn overgeleverd aan een gezichtsloze, welwillende macht, die zich alleen nog op aantallen en geld een beetje laat sturen? Onderkoning Tjeenk Willink drukt zich over het algemeen helderder uit, dan de invloed die hij met die helderheid verwierf; dus laten we hem nog eens bestuderen.

Vroeger, in de tijd van de verzuiling, was er een institutionele koppeling tussen de representatie en het bestuur. Maar, nu de ideologische verschillen zijn afgenomen, de ledentallen va de politieke partijen krimpen en de kiezers wispelturig zijn geworden, begint die verbinding tussen representatie en bestuur ingewikkeld te worden.

In mijn verhaal over “Fascinerende alledaagse politiek” deed ik daarvan verslag: de boeren van Plan L. zijn boos over de behandeling door de gemeente, over het gebrek aan respect voor hun positie en belangen, over de biedprijs voor hun grond. Ik bemoei mij, als volksvertegenwoordiger, wel met werkwijze en proces, maar niet met de prijzen per vierkante meter, die de uitkomst is van onderhandelingen. De scheiding tussen bestuur en representatie is een dunne lijn.

Dat probleem speelt ook in de nationale politiek. Partijen hebben geen samenhangend  “groot verhaal”, zegt Tjeenk Willink. “De grenzen tussen politieke instituties – regering en parlement – zijn vervaagd.” (Jaarverslag Raad van State, 2007, p.15) Via een andere route komt Herman van Gunsteren op het zelfde punt uit: “Het moderne bestuur dreigt de politiek in zich op te nemen”. (H. van Gunsteren, “Woordenboek voor verwarde politici”, A’dam, 2003, p.92)
De verklaring is even veelzeggend als onbegrepen: de afnemende ruimte voor “het politieke”. We snappen nog dat we representatie en bestuur moeten “ontknopen”. Dus in de lokale politiek voeren we de “dualisering” in, dwz dat College en gemeenteraad met elkaar omgaan als regering en parlement.  In de nationale politiek leeft Rutte naar het adagium van Cruijff over voordelen en nadelen: hij heeft een minieme meerderheid, dus moet voortdurend met partijen in het parlement scharrelen; is dat niet prachtig en democratisch?

Zo lijkt het te zijn. Tjeenk Willink schrijft: “De spanning tussen representatie en bestuur wordt in de praktijk onder meer via uitvoerige regeerakkoorden “opgelost” ten gunste van het bestuur.” (ib., p.15) Daar zie je hoe elk voordeel zijn nadeel heeft: het regeer/gedoogakkoord bevatte immers een paar witte vlekken die essentieel blijken: de euro en de integratie van Europa, de hypotheekrente, de arbeidsmarkt. Daarover is besloten niets te regelen: maar de feiten dringen steeds meer aan.

Wilders sart Cohen, als de grote gedoger en bedrijfspoedel, en daar zit iets in. Cohen slaat wel flinke taal uit, maar weet niet goed waarop hij moet breken en een crisis komt niet erg uit. Een probleem is ook de inhoud: terug naar de gulden is een waanzinrecept. Maar het grapje van Merkel, die opbelt naar het Catshuis doet het nog steeds: “Mark, als de euro valt, moeten onze landen samen een nieuwe munt maken en dan noemen we die naar jou.” Het probleem is dat technische, niet politieke lieden bepalen wat er gebeurt met de euro en onze welvaart en niet de politiek. De grote radicale stromingen hebben poltieke opvattingen, die het in de bestuurlijke bureaucratie slecht doen.

Het is een lastig gebied, de relatie tussen politiek en bestuur. De VPRO maakt, met de “Slag om Nederland” intrigerende portretten van onze gebruiken. Ergens in Noord Holland, Zwaagdijk West, wil de provincie een snelweg-knoedel aanleggen. Bewoners en grondeigenaren vinden het niks en komen in het geweer. Een “Ovatonde”zou een goed, goedkoper en duurzaam alternatief kunnen zijn, zo is hun stelling, bijgestaan door een consultant/specialist. Maar de provincie koopt de loyaliteit van het adviesbureau door een meerjarencontract en toetst de Ovatonde aan zelfgekozen normen: “deze oplossing voldoet niet”.

De bewoners blijven in de kou staan. Een jonge wetenschapper vertelt dat inspraak en klankbord-groepen allemaal onzin zijn, manipulatietechniekjes van het openbaar bestuur. Waar heb ik dat meer gehoord? Vroeger spraken we over “repressieve tolerantie” en deden we ook aan inspraak of liever aan medezeggenschap. Die woorden zijn wat belegen: maar ze betekenen hetzelfde als “interactief”  of  “participatief bestuur”. Het betekent: ga niet met een plan de boer op, want dan kun je alleen maar doordrukgedrag laten zien. Ga praten over een probleem en ga met een open geest praten met betrokkenen en zorg dat de verkende oplossingen politieke expressie vinden.

Ik kijk nu naar de voorgaande zin en aarzel. Ik was een groot deel van mijn werkzame leven ambtenaar. Ik wist en weet: de bestuurder is de politieke chef, die ik moet dienen, eigenwijs en professioneel, maar ook loyaal. Als hij iets anders ziet, of wil, is zijn visie leidend. Wat ik voorstel is een ingewikkelde aanvulling: de ambtenaar is niet alleen ondersteuner van zijn bestuurder, maar ook “vroedvrouw” bij het zoeken naar oplossingen voor de problemen van het openbaar bestuur. Dat is een gecompliceerde aanvulling in het rollenspel.

Het probleem van dit rollenspel richting samenleving  is de grote democratisering van kennis: de belanghebbenden kunnen net zo goed bij de bronnen van kennis komen, als de ambtenaren die hun bestuurders dienen. Ze kunnen alleen veel sneller werken dan de bureaucratie, met al zijn regels en procedures. Dus moet het openbaar bestuur manipuleren om nog een beetje effectief te kunnen handelen. Dat geeft stapelende frustraties bij de burgers.

En nu roept de liberaal: de overheid kan en moet kleiner. In de Groene van vorige week stond een mooi verhaal over de onverantwoorde deregulering van regels rond vuurwerkopslag. En over de ondeskundigheid bij inspectie en handhaving. Iedereen die er bij betrokken was, wist er van. En toen in Enschede 22 doden vielen, was iedereen stomverbaasd. Maar de politiek begreep niet echt hoe het werkte, want in alle rapporten komt dit klokkenluidergeluid vrijwel niet voor.
Hoe vestigen we opnieuw het primaat van de politiek over het bestuur? Ik reageerde op een commentaar op mijn vorige stuk met de gedachte dat de politiek weer een verbinding moet leren maken tussen de leefwereld van mensen en hun politieke  systeemwereld. Het is niet de enige verbinding, die de politiek moet pogen te herstellen.

  1. 1

    helemaal mee eens! Maar dit betekent 2 dingen: sterk gelokaliseerde politiek én een actieve politieke houding van burgers. Het zou de oplosiing kunnen zijn van de voortschrijdende vervreemding en eenzaamheid, de keerzijde van individualisering. Het is alleen de vraag of Nederlandse burgers hier zin in en tijd voor hebben. En dan komen er weer vertegenwoordigers van buurtgroepen, en doet weer het probleem van bestuur en representatie zich voor. Het eeuwige dilemma van politiek!

  2. 2

    Zoals wel vaker heb ik moeite om het verhaal van Tom van Doormaal te volgen en echt, dat is geen onwil. Ik citeer:

    “Maar de provincie koopt de loyaliteit van het adviesbureau door een meerjarencontract en toetst de Ovatonde aan zelfgekozen normen:”

    Wie is dat “de provincie”? Wie heeft financieel belang bij de aanleg van die “snelweg-knoedel”, of beter: welk bedrijf? Gaat dat adviesburo zomaar overstag? De informatie is gewoon veel te summier, maar stel nou dat ik het goed begrijp, dan is mijn eerste reactie: dit stinkt toch naar corruptie?

    “En over de ondeskundigheid bij inspectie en handhaving. Iedereen die er bij betrokken was, wist er van.”

    Als iedereen er van af wist, dan wijst dat toch niet op ondeskundigheid? Als de normen niet gehandhaafd werden, waren er dan geen andere belangen in het spel?

    “Maar de politiek begreep niet echt hoe het werkte, want in alle rapporten komt dit klokkenluidergeluid vrijwel niet voor.”

    Het is dus net omgekeerd: ze weten verdomd goed hoe het werkte en als bepaalde geluiden niet voorkomen, dan is dat zeker niet toevallig, maar omdat ze bezig zijn om hun eigen hachje te redden.

    “Hoe vestigen we opnieuw het primaat van de politiek over het bestuur?”

    Echt niet. De vraag is hoe we de democratisch controle herstellen als onze politici vooral bezig zijn om hun eigen belangen (en die van hun vriendjes) veilig te stellen.

    Nu kan ik me natuurlijk vergissen, want zoals gewoonlijk is het weer eens een vrij wollig verhaal, zonder veel feitelijke aanknopingspunten, maar ik zou toch graag hebben dat Ton van Doormaal me in dit geval even precies vertelt waar en hoeverre ik er naast zit.

  3. 3

    toetsen aan eigen normen op zich is niet slecht, toch? Ik toets het gedrag van Wilders, mijn buurman en mijn kinderen aan mijn eigen normen. De gemeente toetst bouwinitiatieven aan het eigen bestemmingsplan, aan de zelf opgestelde welstandsnota etc.

    Het is vervolgens natuurlijk de vraag wat je met de uitkomst van de toets doet, en waar je nog meer aan toetst.

  4. 4

    Harm heeft een begrijpelijk probleem: hij woont elders en kijkt geen VPRO. De provincie is Noord Holland, het contract met de consultant is toeval en de consultant heeft zelf geoordeeld dat er een belangenconflict zou kunnen ontstaan, als je bezig blijft met oppositionele groepen te steunen. Dat is allemaal in orde, maar de lucht van corruptie walmt er af.
    Maar de Groene zou hij wel gelezen kunnen hebben, of de omvangrijke litteratuur over de vuurwerkramp. Maar ik geef toe dat ik misschien wat te compact formuleer, wat iets anders is dan wollig.
    Er is een deskundigheidsprobleem en een handhavings- en inspectieprobleem. Je hebt deskundigheid nodig, wil je kunnen inspecteren en handhaven. En voor handhaving heb je deskundige regelgeving nodig.
    Het stuk in de Groene geeft een mooie analyse van de slordigheid in de wetgeving, het uithollen van de deskundigheid bij de inspecties, de voorsprong van de markt.
    En dan, als de ramp zich voltrekt, doet het systeem dat voor die bezuiniging, deregulering en uitholling verantwoordelijk is, zijn best om toe te dekken wat we eigenlijk wel wisten. Soms gaat dat goed of beter: de Volendam brand is onderzocht en dat heeft ook tot iets geleid. Maar of dat nog zo is? Enschede is ook onderzocht, maar er blijven losse einden.
    Ik beweer dat het komt omdat politiek en bestuur te kort op elkaar functioneren, die essentie heeft Harm even gemist. De bestuurders krijgen de opdracht te bezuinigen en te dereguleren, maar als de gevolgen daarvan zich manifesteren, gaan ze voor hun bestuurssysteem staan, in plaats van de politiek te confronteren: “dit is de vrijheid van de markt, die jullie wilden”. Ik bepleit een nieuw primaat van de politiek, niet van bestuurders of hun vriendjes.

    @1: het is inderdaad een lastig dilemma. Maar ik merk in de praktijk dat het kan werken en heb daar in veel rollen ervaring mee opgedaan. In de jaren zeventig heb ik in Amsterdam aan het systeem geschud en zie: de Bijlmermeer is een gewone wijk geworden.
    @3: de spraakverwarring zit in het begrip toetsen. Ik toets ook aan mijn normen, maar dat is ethisch of politiek. In de techniek is dat anders: je stelt een prestatie-eis aan een oplossing, b.v. dat op basis van een bepaalde berekening een kruising zoveel verkeer aan kan.
    Als je daar helder over bent, en niet tijdens een discussie met nieuwe, zelf opgelgde normen komt, is er niets aan de hand.

  5. 5

    Bedankt voor je uitgebreidde reactie. OK, te compact, dan heb ik het verkeerde woord gebruikt. Maar ik zat er dus niet ver naast:

    a) de lucht van corruptie walmt er af.

    b) de slordigheid in de wetgeving, het uithollen van de deskundigheid bij de inspecties, de voorsprong van de markt = economische belangen die ten grondslag liggen aan de deregulering

    c) het systeem dat voor die bezuiniging, deregulering en uitholling verantwoordelijk is, (doet) zijn best om toe te dekken wat we eigenlijk wel wisten.

    Maar van jou conclusie begrijp ik echt de ballen:

    Het primaat ligt al bij de politiek: het is de politiek die de bestuurders de opdracht geeft te bezuinigen en te dereguleren. Jij wilt dat de ambtenaren niet de hun opgelegde werkwijze niet verdedigen, maar openlijk in opstand komen. Een ambtenaar hoort echter loyaal te zijn.

    Af en toe komt het wel eens voor dat een ambtenaar een opdracht weigert met de motivatie dat hij onder de gegeven omstandigheden niet de verantwoording op zich kan nemen. Dat kost ze echter bijna steevast hun job.

    In onze maatschappij lijkt dit bijna altijd het gevolg te zijn van economische motieven, maar dat is niet altijd het geval.

    Laat ik eens een zeer hypothetisch voorbeeld geven: het humane Iraanse regime. Homoseksualiteit is bij de wet verboden, maar homoseksuelen worden niet langer opgehangen. In plaats daarvan worden ze naar een kliniek gestuurd om te “ontwennen” (genezen). De psychiater in kwestie heeft nu de keuze om te weigeren op grond van de stelling dat homoseksualiteit niet te genezen valt (en zich daarmee net zoveel moeilijkheden op de hals te halen als de homoseksueel zelf), of de opdracht aan te nemen en een grote klantenkring aan te boren en inkomsten gedurende de rest van zijn leven.

    Dat is minder ver gezocht dan je denkt. Met enige fantasie kun je zelf een aantal voorbeelden bedenken die aanmerkelijk realistischer zijn, maar die ik vermijd om de discussie niet op een zijspoor te zetten. (zoals: werkt het verhogen van de strafmaat?)

    Het primaat van de politiek staat dus (kort omschreven) onder druk door a) corruptie b) economische belangen c) populisme.

    En de remedie is dus niet het verstevigen daarvan, maar door tegenmaatregelen te nemen tegen a, b en c.

  6. 6

    Tja, Harm, dit is de kern van het vak. Ik weet niet zo goed waar ik je begrip kan versterken. Ik lees op dit moment de econoom en psycholoog Daniël Kahneman, die het heeft over de trouw aan een eenmaal gekozen doel als referentie en de behoefte aan verliesaversie.
    Ik heb daar hier ook al vaker over geschreven,b.v. als het gaat om de verklaring van de mechanismen die tot de vliegramp op Tenerife hebben geleid.
    Ik ben er van overtuigd dat het in de politiek ook zo werkt: er wordt een plan gemaakt voor een geagendeerd probleem. Dat plan wordt verdedigd bij belanghebbenden, ook als er verstandige bezwaren worden ingebracht. Dan gaan dingen als prestige een rol spelen.
    Daarbij komt dat in een oplossing vaak al is geinvesteerd, dus ook verliesaversie in geld (prestigeverlies is ook een verliesvorm) gaat een rol spelen.
    De politiek is de baas, want de politieke vertegenwoordigt ons allemaal. Alleen de bestuurder bepaalt de richting van de plannen, die worden uitgevoerd door trouwe ambtenaren. Om die trouw te verdienen, moet de bestuurder achter zijn mensen staan en is hij de verantwoordelijke man. Zo is het ongeveer sinds Max Weber ingericht.
    Maar er speelt natuurlijk veel meer: een goede ambtenaar is eigenwijs en spreekt de bestuurder tegen. Een betere ambtenaar gaat de wereld in en stelt vast in welke realiteit het beleid moet werken.
    Daarmee worden de rollenscheidingen weer lastiger. Want de amateur- bestuurder, die even langs komt, moet wel zijn politieke stempel kunnen drukken. Als hij alleen maar wordt tegengesproken door ambtenaren die meer weten, omdat ze langer specialistische kennis vergaren, kan de politiek zijn richtinggevende werk niet doen.
    Ik bepleit dus niet de eigen macht van de ambtenaar. Ik pleit er voor dat de politiek en de ambtelijke wereld helder uit elkaar worden gehouden. Maar dat betekent ook dat ambtenaren van mij publieker mogen functioneren dan ze nu doen. Er is wel gedacht over verhoor door het parlement, eigen spreekrecht.
    Maar bezwaren heeft het ook: zie de manier waarop in Amerika complete ambtelijke toppen wisselen bij een nieuwe president.
    Maar als je er niks aan doet komt het ook niet goed. Ik heb een tijdje rijkstoezicht gedaan op de volkshuisvesting. Ik kende het vak en stelde me als gelijke op. Dat wordt herkend en dan werkt het. Maar ik was een van de weinigen die gekwalificeerd was en die rol kon spelen. Meestal bleef het aan de buitenkant: controle op verplichtingen en bureaucratische voorschriften.
    Zo ruik ik ook de toezicht op de vuurwerkhandel en opslag: inspectie was mooi, maar het moest allemaal minder ingewikkeld en minder duur in mankracht. Dan wordt de controle een dode letter.
    Naar de ambtenaar die dat ziet, wordt niet geluisterd, want die vecht voor zijn baantje. En dat is ook zo. Soms aarzelt een politicus: die weet dan dat er teveel wordt geeist van te weinig mensen. Als een fabrikant liegt op een verpakking, vliegt vanzelf een keer een wijk de lucht in.
    Maar de meeste politici hebben dan een kwaad geweten en zijn verbaasd.
    Van dit soort voorbeelden heb ik er nog vele. In de luchtvaart houden we ook toezicht. De oude mannen van de rijksluchtvaartdienst zijn zeer droevig over de teloorgang van hun vak, hun veiligheidbevorderende rol. Tot dusver is dat goed gegaan, want de hele bedrijfstak is vervuld van veiligheid. Maar je ziet de pressie van de economie; kijk maar eens een paar afleveringen van Air crash investigation.

  7. 7

    Nogmaals bedankt voor de zeer uitgebreidde reactie, alleen ben je er niet in geslaagd om mij duidelijk te maken waarom het primaat van de politiek versterkt zou moeten worden.

    Dat dat primaat onder druk staat door corruptie en economische belangen had ik al bevestigd, daar hoef ik “Air crash investigation” niet voor te bekijken (ga ik trouwens wel doen hoor – http://thepiratebay.se/torrent/6390748 ). Als daar nog eens trouw aan een eenmaal gekozen doel en verliesaversie bij komt, dan maakt dat de zaak er natuurlijk niet beter op.

    Alleen gaat het bij trouw aan een eenmaal gekozen doel en verliesaversie om psychologische componenten van het menselijk gedrag, of het nu om ambtenaren of politici gaat. Dat betekent niet dat je op dat vlak geen verbeteringen zou moeten bewerkstelligen,

    maar wil je veranderingen bewerkstelligen, dan zul je toch de structuren moeten aanpakken die het raamwerk vormen waarbinnen die mensen funcioneren.

    Om het simpel te formuleren: je kunt nu wel assertieve ambtenaren kweken, maar na 10x hetzelfde denkt zo’n assertieve ambtenaar:”Ik heb het nou al 10x gezegd en er verandert toch niks. Ik kan beter mijn mond houden, dan worden ze misschien wel wijzer door schade en schande en misschien dat er dan verandering in komt.

    Ik ben niet verantwoordelijk tenslotte, dat is de politiek.”

    Anders dan veel Nederlanders heb ik geen vooroordeel tegen ambtenaren. Het is me te vaak gebeurd dat zo’n behulpzame (en intelligente) dienaar van de overheid tegen mij zei: “Het spijt me, maar onder de huidige (politieke!) omstandigheden kan ik helaas niet meer voor U doen.”

    Ik stond er bij, keek er naar, en besefte dat hij gelijk had.

    Politici daarentegen zijn een ongeneeslijke kwaal.