De innovatieparadox bij de overheid

ACHTERGROND - Consumenten omarmen innovaties steeds gemakkelijker en sneller. Zodra ze veranderen in burgers, lopen ze echter tegen de gevestigde orde aan. De overheid is weliswaar gek op innovatie, maar innovatie moet niet te veel impact hebben op de overheid zelf.

Innovatie begint met creativiteit: het op een nieuwe of andere manier omgaan met vragen; het bestaande los laten, de buitenwereld naar binnen halen. Vaak spelen toeval en experimenten (proberen en falen) een grote rol. Innovatie kan pas slagen als de omstandigheden passend zijn. Soms duurt het jaren voordat een goed idee ook werkelijk impact kan hebben; soms stellen bedrijven dat ze niet kunnen innoveren omdat de overheid niet meewerkt.

Een goed voorbeeld daarvan is Uber, dat klaagde over verouderde wet- en regelgeving. Soms ontbreekt het aan kapitaal, waardoor kansrijke innovaties niet van de grond komen. En soms zorgt dat zelfde kapitaal er voor dat een innovatie veilig op de plank komt te liggen – bijvoorbeeld om de bestaande markt te beschermen. Dat laatste, het beschermen van de status quo, is een interessante tegenstander van innovatie. Want innovatie heeft alles te maken met anders denken en doen.

Niet de private sector, maar ‘de staat’ is de echte motor achter vernieuwende technologieën, stelt Mariana Mazzucato in haar boek De ondernemende staat. Volgens Mazzucato is de overheid niet afwachtend, laat staan belemmerend als het gaat om innovatie. Vindingen als GPS, microprocessors en draadloze technologie zijn ontwikkeld in laboratoria en wetenschappelijke instituten die zijn opgericht en gefinancierd door de Amerikaanse overheid, aldus Mazzucato. Ze stelt ook dat 75 procent van de innovatieve medicijnen in de VS afkomstig van laboratoria die zijn gefinancierd door het Amerikaanse National Institute of Health, dat tussen 1976 en 2010 624 miljard euro in de farma- en biotechsector heeft geïnvesteerd. Dat lijkt veel, maar die periode van 34 jaar komt neer op ruim 18 miljard euro per jaar; de belangrijkste Amerikaanse farmaceuten bij elkaar zijn goed voor circa 50 miljard dollar per jaar.

Mazzucato vindt dat de betekenis van de overheid als aanjager wordt miskend en dat er te veel waarde wordt gehecht aan de rol van venture capitalists. Die verschijnen pas op het toneel als de allergrootste risico’s zijn genomen, waardoor investeerders en bedrijven het risico van innovaties afwentelen op de belastingbetaler.

Misschien heeft ze gelijk en is de overheid een prima aanjager – echter, tot op zekere hoogte. Mazzucato gaat namelijk voorbij aan een belangrijke eigenschap van de overheid: die wil best geld uitgeven om de wereld te veranderen, maar is niet primair van plan om zelf te veranderen. De overheid kan prima ruimte bieden voor experimenten, bijvoorbeeld met beschikbare middelen – dus binnen het bestaande budget – of door het beschikbaar stellen van extra budget. Maar wat als innovaties het functioneren van de overheid zelf raken?

Is de overheid de aangewezen partij om veranderingen (innovaties, transformaties, migraties) door te voeren? Ja, maar tot op beperkte hoogte. Dat blijkt uit de snelheid waarmee de overheid de eigen processen moderniseert. Wordt de transformatie richting digitale overheid gehinderd door complexiteit, door rammelende IT of door weerstanden bij mensen? Jos Maessen, directeur dienstverlening Amsterdam, wijst in een interview over de digitale transformatie die de gemeente doormaakt op het verschil tussen ‘beschreven processen’ en de ‘werkelijke processen’. Mensen houden zich niet aan afspraken over het standaardiseren van taken en creëren olifantenpaadjes, zo is het argument. De uitvoerende diensten van Amsterdam (kolommen of silo’s) moeten wennen aan het nieuwe matrixmodel, waarin ze moeten samenwerken met bijvoorbeeld klantcontact-afdelingen (balies en callcenters die horizontaal over alle diensten heen opereren). Het is maar een voorbeeld, maar het maakt wel iets duidelijk: bij vernieuwing zijn het, naast IT en processen, vooral mensen die moeten veranderen. En dus gaat het langzamer, veel langzamer.

Amsterdam heeft wel ambities: de regio wil graag bij de top 3 van stedelijke regio’s van Europa horen. De zestig pagina’s tellende ruimtelijk-economische Actie-agenda 2016-2020 van de Metropoolregio Amsterdam (MRA)  staat vol met ronkende termen als wendbaarheid en innovatie. Maar als je kijkt naar de acties in die agenda, dan gaat het vooral om faciliteren en niet om zelf innoveren. Op het lijstje staan het aantrekken van kennis, het creëren van ruimte en gelegenheid en het laten aansluiten van onderwijs en arbeidsmarkt. Dat is minder praktisch dan het online ontsluiten van overheidsinformatie of het implementeren van selfservice voor burgers. Of het toevoegen van intelligentie aan mobiliteitsvraagstukken, zodat transporteurs hun capaciteit bundelen, afvalcontainers alleen worden geleegd als ze vol zijn en stoplichten op groen gaan als de verkeersstromen daarom vragen.

De vraag is tot op welke hoogte een stad als Amsterdam echt geïnteresseerd is in het inzetten van sensortechnologie, in big data en in analytics. Een slimme stad genereert informatie en inzichten, ook over je eigen functioneren. Niet al die inzichten kan je omzetten in geautomatiseerde handelingen waarbij verder geen mens te pas komt. In tegendeel, in de meeste gevallen betekent het veranderende van processen dat mensen dingen anders moeten gaan doen, moeten stoppen of juist veel harder moeten werken. Innovatie heeft consequenties.

Daar staat tegenover: niet innoveren betekent bijvoorbeeld niet meten en dat maakt het gemakkelijker om niet in te grijpen, niet te handhaven en niet te veranderen. Denk aan de CO2-uitstoot van oude auto’s, touringcars en vrachtwagens, scooters en bootjes met tweetaktmotoren – waardoor de omvang van het probleem (en dus de urgentie) zichtbaar wordt en waardoor je wellicht impopulaire maatregelen zou moeten nemen. Of denk aan het aantal klachten ingediend door burgers, waardoor je eigen functioneren (bijvoorbeeld het gebrek aan vermogen om problemen structureel op te lossen) naar voren komt. Digitalisering maakt bijvoorbeeld ook doorlooptijden van complexe processen transparant voor bewoners. Tot voor kort bood alleen een onderzoek van de Rekenkamer dat inzicht, maar een digitale overheid geeft de burger een ‘real time view’. Later of langzamer innoveren en digitaliseren geeft je meer tijd om weerstanden te vermijden of de chaos te beteugelen. Of de verantwoordelijkheden door te geven aan je opvolgers.

Via Toii.

  1. 1

    Ze stelt ook dat 75 procent van de innovatieve medicijnen in de VS afkomstig van laboratoria die zijn gefinancierd door het Amerikaanse National Institute of Health, dat tussen 1976 en 2010 624 miljard euro in de farma- en biotechsector heeft geïnvesteerd. Dat lijkt veel, maar die periode van 34 jaar komt neer op ruim 18 miljard euro per jaar; de belangrijkste Amerikaanse farmaceuten bij elkaar zijn goed voor circa 50 miljard dollar per jaar.

    Ehm vergelijk je nu 34 miljard per jaar gemiddeld de afgelopen 34 jaar met 50 miljard in 2014? Diezelfde periode is het prijspeil in de VS ruim verviervoudigd (!) (http://www.tradingeconomics.com/united-states/consumer-price-index-cpi). 50 miljard in 2014 was 12 miljard in 1976 (!). Vergelijking is veel te kort door de bocht dus.

    Jos Maessen, directeur dienstverlening Amsterdam, (..) Het is maar een voorbeeld,

    Het is Amsterdam, waar de minimaal de helft van de ambtenarij een sociale werkplaats lijkt te zijn. Een ander beter voorbeeld: de snelheid waarmee de Belastingdienst online aangifte heeft ingevoerd.

    Maar als je kijkt naar de acties in die agenda, dan gaat het vooral om faciliteren en niet om zelf innoveren.

    En volgens Mazzucato zal de agenda dus niet slagen. Ik heb de neiging – Amsterdam kennende – haar gelijk te geven. Voorbeeld: in veel Europese steden heb je stadswifi – een uitgelezen kans voor een innovatieve overheid, want 1). wifi is complementair met allerlei online producten en diensten en 2). wifi is een publiek goed in de zin van dat het niet zoveel uitmaakt of 1 of 10 mensen er gebruik van maken (bij “normaal” datagebruik). Maar ons is zuinig in Nederland, behalve als het gaat om het salaris van de directeur van het gemeentelijk afvalbedrijf.

  2. 2

    Laatst hoorde ik op de radio dat de farma sector, die er altijd zo op prat op gaat dat ze miljarden moeten investeren voor een medicijn, het onderzoek naar een medicijn uitbesteden aan kleine onderzoeksbedrijven. Die kleine bedrijven krijgen op hun beurt innovatiesubsidie van de overheid, die ‘Big Farma’ nooit zou krijgen.

    Zo betalen we dus zowel de ontwikkeling als naderhand de te hoge prijzen voor de medicijnen.

  3. 3

    Weet niet hoor, maar dit artikel hangt weer vol van de clichés. De overheid is log en bureaucratisch en bedrijfsleven is snel, hip, flexibel. De kern gedachte waar het om draait staat er wel : ” bij vernieuwing zijn het, naast IT en processen, vooral mensen die moeten veranderen”. En zover ik weet werken er bij de overheid het zelfde soort mensen als bij het bedrijfsleven. Dan je argumenteren dat logge inflexibele mensen gaan werken bij de overheid en snelle ondernemende mensen juist in het bedrijfsleven. Wellicht klopt dit voor het hogere kader, maar de mensen die gruntwerk moeten doen, op de werkvloer, die de innovaties moeten accepteren, dat zijn over het algemeen toch gewoon mensen zoals jij en ik. En vergis je niet, het gemiddelde bedrijf op een industrieterrein/bedrijvenpark langs de snelweg/randen van gemeente zijn oko niet zo snel, flitsend en innovatief. Je moet je vooral niet verkijken op die enkele echt innovatieve bedrijven die er zijn. En bij sommige moet je ook nog eens door de marketing heen prikken; hoe innovatief is Apple nu echt? Hoeveel echt baanbrekende vernieuwingen hebben ze nu echt op de markt gebracht? Hoeveel hebben ze nu echt zelf ontwikkeld? En wat is nu puur marketinggewauwel?

    En wat innovaties betreft bij de overheid; kijk eens naar de Belastingdienst; hoever die al zijn met de invoering van digitalisering. De blauwe enveloppe wordt binnenkort de deur uitgedaan, je digitale aangifte is al ingevuld etcetc. Kan je allemaal commentaar hebben dat het halfbakken werkt en te laat is, maar kijk eens naar het buitenland, hoeveel landen werken al met een dergelijk systeem?

    Vind dit artikel te makkelijk en de auteur stapt wel heel makkelijk over het werk van Mazzucato heen.

  4. 4

    @0

    Wat een warboel maak je ervan. Financiering van onderzoek en ontwikkeling door overheden, aanpassing van wet- en regelgeving naar aanleiding van innovaties, en veranderingen binnen overheidsorganisaties, je gooit het door elkaar alsof het allemaal op hetzelfde neerkomt. Terwijl het totaal verschillende zaken zijn, en het misschien helemaal niet zo onlogisch is dat (sommige) overheden met het één voorop lopen en met iets anders juist terughoudend zijn.

    Verder is het me een raadsel wat een “ruimtelijk-economische actie-agenda” zou moeten zeggen over het “online ontsluiten van overheidsinformatie of het implementeren van selfservice voor burgers“. Ruimtelijk-economisch beleid gaat helemaal niet over de interne organisatie van de overheid en is nu eenmaal vooral regulerend en faciliterend. Zolang we economische activiteit grotendeels overlaten aan de markt zal dat zo blijven.

    Wat er overblijft van dit stuk: een onsamenhangende verzameling opmerkingen die op één of andere manier allemaal iets te maken hebben met overheden en innovatie. Geen spoor van ook maar een begin van een analyse die hout snijdt.

  5. 5

    Eens met #3 en #4. Overigens, lees het artikel over Uber dat je linkt zelf nog even door. Uber is niet bepaald innovatief, noch een ‘goed idee’ in de meeste opzichten, en het soort wet- en regelgeving dat in hun ogen ouderwets is, is het soort wet- en regelgeving dat tussen hun en nog meer eenzijdige winst staat.

  6. 6

    @5: Uber is niet meer dan het samenvoegen van moderne technieken en communicatie. Het idee is niet nieuw, het is wachten tot de techniek net goed genoeg is en er een flinke investeerder opstaat.

    Ik las laatst dat er eigenlijk een stagnatie in innovatie is.
    De grote stappen hebben we lang geleden gemaakt: het wiel, boekdruk, stoom, elektriciteit, trein, radio, auto, kernenergie, ruimtevaart, televisie, computer, telefoon et cetera.

    Alles wat je nu ziet is slechts een verfijning of combinatie daarvan.
    De auto is nog gewoon een blik op 4 wielen, niks vliegen of zweven.
    De telefoon is snoerloos geworden en inclusief computer en tv-scherm.

  7. 7

    @3: Geheel mee eens. Er is geen enkele aanwijzing dat vernieuwingen doorvoeren bij “de overheid” moeilijker gaat dan bij “het bedrijfsleven”, als je die categorieën al zo zou kunnen hanteren. @4: Het is een warboel gebaseerd op een vooroordeel.

  8. 8

    @5: En de wetgeving waarvan Uber last heeft, zorgt juist
    – dat taxi-chauffeurs van hun werk kunnen leven
    en
    – dat taxi-chauffeurs aan minimale eisen voldoen.

  9. 9

    @8:
    Uber heeft schijt aan de boetes, miljarden in kas om de lokale wetgeving te breken en het ultieme uitbuiten te beginnen.

    Daarom zou naast een boete voor een bedrijf ook altijd de verantwoordelijke een boete/werkstraf/gevangenisstraf moeten krijgen. In Zwitserland is zoiets het geval. Het sluit fraude niet uit, maar je bedenkt je wel twee keer voordat je iets fouts of riskants doet. Voordat je hier achter de tralies verdwijnt moet je wel Libor-miljarden-schade hebben veroorzaakt.

  10. 10

    @6: Dikke onzin natuurlijk. Technologie heeft nu de mogelijkheid om na fabricatie ook nog te veranderen. Het is veel mobieler, het is kleiner en zo gemaakt dat het gros van de samenleving er ook nog producten mee kan maken. De werkelijke revolutie in deze jaren ligt in het feit dat iedereen ineens producent kan worden.

  11. 11

    @10: “De werkelijke revolutie in deze jaren ligt in het feit dat iedereen ineens producent kan worden.”en das geen dikke onzin?

  12. 12

    @11: U als internetter produceert gigantische hoeveelheden data, gratis beschikbaar. Een programmeur kan geld verdienen door een stukje gereedschap of applicatie beschikbaar te stellen aan anderen waarbij je zelfs geld kan verdienen door het gratis aan te bieden. Ontwerpers kunnen kant en klare templates verkopen. Als ik een winkel met eigen gemaakte spullen wil beginnen heb ik geen pand meer nodig. Hooguit een server en een WordPress template. Als ik geen baan meer heb maar wel een auto kan ik in sommige landen zonder problemen gaan snorren waarbij ik mij een weg omhoog kan klimmen op basis van service en vertrouwen.

    Wanneer ik een ‘slim’ apparaat lanceer en iemand maakt iets waardoor het aparaat anders gaat functioneren kan ik daar vrij weinig aan doen aangezien de distributie zoveel makkelijker is ( bv Jailbreaken). Zolang het succesvol is kan ik echter wel een synergie aangaan, waar ook weer talloze voorbeelden van zijn.

    Dus ja, dan kan je zeggen dat er qua innovatie weinig vooruitgang is geweest maar dan kijk je naar mijn mening niet breed of goed genoeg.

  13. 13

    @12: [ maar dan kijk je naar mijn mening niet breed of goed genoeg. ]

    Dat is jouw mening. Als je maar breed genoeg kijkt zie je altijd wel wat je wenst te zien. Ik zie jouw verhaal slechts als combinatie van bestaande dingetjes en vooral het internet (dat ook al weer decennia oud is). Een grote stap zou het 3D-printen kunnen worden. Dat je thuis effe een bout en moer print zonder een doosje van 10 stuks te moeten kopen 5km verderop.

  14. 14

    @13: Het staat je vrij zeer nauw te kijken maar dan ga je, zeker met de digitale fase, zeer veel missen.

    Het internet en digitizaties zijn dan ook een grote drijfveer voor innovatie in dit geval, welke sturen op een nog intensere vorm van service gedreven economie. Dat levert je inderdaad heel veel (re)combinaties op. Het internet anno nu staat daarmee slechts aan de wieg van wat een gigantische reorganisatie zal worden op het gebied van systeem architecturen en processen. Innovatie krijgt daardoor ook een sterk sociaal en organisatorisch karakter, niet alleen een technische. Hoewel die laatste ook gewoon lekker doorgaat.

    3d printen voor consumenten is overigens een leuke maar voorlopig met name een schattige innovatie. Op industrieel vlak is die veel interessanter aangezien je het specialistische met een geweldige vaart kan reproduceren in een andere context. Denk bijvoorbeeld aan medische doeleinden zoals protheses. Maar vooral hoe software een geweldige twist aan technologie geeft, vooral het democratiseren van innovatie, is juist waar het in deze tijd om gaat.

    Ik zou je graag willen verwijzen naar de Solid conferenties van O’Reilly. Daar heb je talloze voorbeelden van hoe software innovatie geleid in nieuwe processen.