Mogen Kamerleden met ambtenaren praten?

Vandaag overlegt de Tweede Kamer met Minister Donner over de toelaatbarheid van contacten tussen Kamerleden en ambtenaren. Guido Enthoven, directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie, zet de voors en tegens tegen elkaar af. Het stuk is overgenomen van Publiekrecht & Politiek.

Premier Rutte toonde zich daar begin dit jaar voorzichtig voorstander van, maar minister Donner lijkt daar vooralsnog weinig voor te voelen. Het is één van de meest fundamentele vragen in de informatierelatie tussen wetgevende en uitvoerende macht. Mogen Kamerleden direct toegang krijgen tot die massieve bron van beleidsinformatie die in de hoofden van ambtenaren aanwezig is? Of dient de Kamer juist bewust afstand houden van deze bureaucratische kennis en logica? Het is ook geen gemakkelijk te beantwoorden vraagstuk, omdat het gaat om twee concurrerende argumentatielijnen, elk met een eigen bijna dwingende logica. In wetenschappelijke termen gaat het om twee concurrerende paradigma’s op de toekomst van het openbaar bestuur.

Perspectief staatsrecht

De motieven en argumenten van voorstanders van de bestaande situatie, waarbij contacten gereguleerd worden via de band van de minister, luiden in staccato: Scheiding der machten, de regering regeert en de Kamer controleert. De Kamer moet niet gaan meebesturen. Ministeriële verantwoordelijkheid betekent dat de minister aanspreekbaar is op ambtelijk handelen. De minister vormt het scharnier van informatie tussen departementen en Kamer. Hij moet kunnen beslissen wie een vraag van een Kamerlid beantwoordt: hij zelf of een door hem aangewezen ambtenaar. Ambtenaren worden geacht loyale uitvoerders te zijn van de politieke lijn van de minister en voor zover ze eigen beleidsopvattingen hebben, dienen ze deze naar buiten toe niet kenbaar te maken. Het enige wat hoort te tellen, is de formalisering van ideeën en opvattingen door de minister. De Kamer dient op hoofdlijnen te controleren en kan bij directe contacten met ambtenaren in het bureaucratisch discours worden gezogen en zich gemakkelijk verliezen in details. Het risico dat oppositieleden gaan ‘stoken’ in een departement. Vrij contact kan leiden tot ‘wild-west-taferelen’. Het belang van loyaliteit als richtinggevend principe in het ambtelijk apparaat. Het kan niet zo zijn dat ambtenaren aan Kamerleden het touw leveren waaraan ‘hun’ minister opgeknoopt wordt. Ambtenaren kunnen via de band van de Kamer alsnog ‘hun gelijk halen’ in een strijd die ze op het departement hebben verloren. Het kan leiden tot aantasting van de bescherming van intern beraad, en daarmee een effectieve besluitvorming frustreren, die immers gebaat is met een zekere beleidsintimiteit en een binnen het departement ‘frank en vrije’ gedachtewisseling.

Perspectief kennissamenleving

Daarnaast zijn er ook argumenten die pleiten voor een open uitwisseling van informatie tussen Kamerleden en ambtenaren: Door directe contacten met ambtenaren kan de Kamer haar controlerende rol beter vervullen. Via directe contacten met ambtenaren kunnen Kamerleden veel relevante informatie verkrijgen. De echte kennis is aanwezig op de gangen van de departementen. Er is op dit moment sprake van een aanzienlijke informatie asymmetrie tussen regering en parlement. Contacten zijn er toch wel, legaal of illegaal. Door de huidige regeling worden zij in sterke mate bepaald door machts- en invloedsrelaties, door het toevallige contactennetwerk van een Kamerlid of ambtenaar en de mate waarin zij direct contact opportuun en gerechtvaardigd achten. Het gaat niet om een ongeclausuleerd informatieverkeer tussen ambtenaren en Kamerleden. Regelen van wijsheid en loyaliteit blijven van toepassing en achteraf dient de minister geïnformeerd te worden over hetgeen gewisseld is. Het huidige onderscheid tussen technische en beleidsinhoudelijke informatie is in de praktijk niet vol te houden en kan er gemakkelijk toe leiden dat ambtenaren alleen in staat worden gesteld om politiek irrelevante informatie te verschaffen. Directe contacten kunnen buitengewoon nuttig zijn. Kamerleden kunnen zaken sonderen, waardoor ideeën nog kunnen worden meegenomen in de fase van beleidsformulering, terwijl ambtenaren zicht krijgen op politieke overwegingen en preferenties. Het vrij verkeer van ideeën en opvattingen vormt een wezenskenmerk van westerse democratieën en is de motor achter maatschappelijke vooruitgang. Directe contacten kunnen een bijdrage leveren aan het terugdringen van het schimmig spel van ‘onzinnige Kamervragen’ en ‘nietszeggende antwoorden’. In het denken over innovatie en een kennissamenleving worden nieuwe verbindingen bepleit, tussen de verschillende domeinen en tussen sleutelspelers in de besluitvorming. Het geclausuleerd verbod van contact tussen Kamerleden en ambtenaren lijkt vanuit dit perspectief niet productief. Vanuit het perspectief van de burger is de huidige gang van zaken merkwaardig. Hij ziet één overheid en verwacht dat de personen die daarbinnen opereren zo goed mogelijk samenwerken om tot het best mogelijke resultaat te komen. Ambtenaren en Kamerleden dienen uiteindelijk dezelfde publieke zaak: Daarom moeten ze vrijelijk informatie kunnen uitwisselen.

Politiek debat

Er zijn kortom mensen die pleiten voor een staatsrechtelijk zuivere constellatie, waarbij ambtelijke informatie via de politiek verantwoordelijk minister aan het parlement ter beschikking wordt gesteld. Minister Donner is een exponent van deze traditie. Anderen zien de bestaande regeling en praktijk vooral als een onwenselijke monopolisering en selectie van informatie door de minister en pleiten voor een veel soepeler en ruimhartiger informatie-uitwisseling tussen Kamerleden en ambtenaren. Er lijkt voor deze opvatting een meerderheid te ontstaan in de Tweede Kamer met partijen als PvdA, PVV, SP, D66, GroenLinks, PvdD. Ook binnen VVD, CDA en CU zijn er voorstanders van een open contact tussen Kamerleden en ambtenaren.

Misschien is de kwintessens van de discussie wel te vinden in de brief die minister Donner in mei 2011 aan de Kamer stuurde. Volgens hem is het van belang dat ‘er dus een volledig beeld bestaat van het feitencomplex. Niet iedere ambtenaar die op het betreffende departement werkt heeft daar uit hoofde van zijn functie zicht op’ Dat dit anno 2011 misschien wel in sterkere mate ook voor bewindspersonen geldt, vermeldt de brief echter niet. Donner betwijfelt de meerwaarde van gesprekken tussen Kamerleden met ambtenaren of met medewerkers van gevangenissen. Dat kan volgens hem alleen maar leiden tot misverstanden, die hij als minister zou ‘moeten weerspreken of aanvullen’ en ‘dat moet zoveel mogelijk worden voorkomen’. Deze opvatting van de minister miskent echter het reëel bestaand belang van het parlement om zicht te krijgen op strategische details en op ervaringen uit de uitvoeringspraktijk.

Het is nu aan de Kamer om hierin haar standpunt te bepalen. Sinds 1998 heeft de Tweede Kamer periodiek om versoepeling verzocht en even zovele malen hebben verschillende ministers beterschap beloofd, zonder aan de regulering of praktijk iets noemenswaardigs te veranderen. Het belooft dan ook een interessant debat te worden. Maar het afdwingen van een opener contact tussen Kamerleden en ambtenaren, zal bij deze minister van Binnenlandse Zaken een ongebruikelijke vasthoudendheid van de Tweede Kamer vergen.

Guido Enthoven is directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie