Achtergronden en dilemma’s van exportfinanciering

ACHTERGROND - Exportfinanciering is een van de nieuwe instrumenten in het ontwikkelingsbeleid van minister Ploumen. Er zijn al verhitte debatten over gevoerd, maar wat is exportfinanciering nu precies? Welke lobby zit erachter? En verdient het wel een plaats in het Dutch Good Growth Fund? 

In de ontwikkelingshulp nieuwe stijl die door minister Ploumen wordt aangeprezen gaan hulp en handel harmonieus samen. Het Dutch Good Growth Fund (pdf) dat door het nieuwe kabinet is aangekondigd zou een bijdrage moeten leveren aan het slagen van het huwelijk tussen deze voorheen gescheiden partners. Dit revolverend fonds is bedoeld om ondernemers uit lage- en midden-inkomenslanden en Nederlandse ondernemers die in ontwikkelingslanden willen ondernemen financieel te ondersteunen. De concrete inrichting van het fonds moet nog uitgewerkt worden, maar zoals in de onlangs uitgekomen beleidsnota over hulp, handel en investeringen aangekondigd staat, kunnen Nederlandse bedrijven straks bij het fonds aankloppen voor exportfinanciering. De projecten waaraan ze bijdragen moeten dan wel ontwikkelingsrelevant zijn.

Wat is exportfinanciering?

Inmiddels zijn er al veel discussies geweest over exportfinanciering, maar wat behelst dit instrument precies? Het doel van een door de overheid gesteunde exportkredietinstelling (export credit agency, ECA) is het bevorderen van export door een deel van de risico’s van ondernemen in het buitenland van bedrijven over te nemen. Internationale handel doorkruist verschillende nationale juridische, politieke en financiële systemen, waardoor exporteurs (en importeurs) aan verscheidene risico’s  worden blootgesteld. Als de goederen zijn verscheept of afgeleverd bestaat het risico dat de exporteur om welke reden dan ook niet betaald wordt.  Als de exporteur een betalingstermijn afspreekt met de afnemer, verleent de exporteur dus in feite een krediet aan de afnemer. Het risico dat de exporteur niet betaald wordt, neemt toe naarmate de betalingstermijn langer is.

Exporteurs, of  partijen die de transactie financieel ondersteunen (zoals banken), proberen deze risico’s te verminderen door ze over te dragen op een derde partij, die het risico accepteert voor een bepaalde premie. Deze partij kan uit de private sector komen maar kan ook een door de overheid gesteunde exportkredietinstelling (ECA) zijn. Voor transacties die een langere betalingstermijn hebben of die aan politieke risico’s zoals onteigening of politieke instabiliteit blootstaan kunnen bedrijven namelijk moeilijk in de markt verzekeringen of garanties vinden.

Ongeveer 90 procent van de wereldhandel vindt plaats op basis van cash of betaling op korte termijn. Om de export voor het resterende deel te bevorderen hebben veel landen een ECA opgericht. Alle hoge inkomenslanden en een aantal grote opkomende economieën, zoals China en Brazilië, hebben een ECA. Ook steeds meer lage inkomenslanden richten er één op. Zo beschikt Afrika over het achttien lidstaten tellende African Trade Insurance Agency (ATI) dat met behulp van de Wereldbank is opgericht. De producten die door de instellingen worden aangeboden verschillen per land en kunnen bestaan uit directe leningen, exportkredietverzekeringen, herfinanciering, bonds, kredietgaranties en rentesteun. In Nederland hebben we de Nederlandse ECA Atradius DSB (Dutch State Business) die momenteel alleen verzekeringen en garanties aanbiedt.

Subsidierace

ECA’s kunnen een lagere premie vragen dan in de markt beschikbaar is, doordat ze door de staat gesteund worden. Hierdoor kunnen exporteurs hun producten goedkoper aanbieden. Omdat de belastingbetaler een deel van de politieke en commerciële risico’s overneemt, heeft exportkredietverzekering in feite kenmerken van een subsidie.  Om een subsidierace tussen landen te  voorkomen zijn er binnen de OESO afspraken gemaakt om het subsidie-element van de diensten te minimaliseren. De exportkredietverzekering dient bijvoorbeeld kostendekkend te zijn. Hoe hoger het risico dat wordt genomen wordt door een bedrijf, hoe hoger de premie is die gevraagd wordt door de ECA.

Daarnaast zijn binnen de OESO milieu- en sociale richtlijnen ontwikkeld, de Common Approaches (pdf), waar om de paar jaar opnieuw naar gekeken wordt. Als een project qua risico’s voor het milieu en sociale omstandigheden in de zwaarste categorie valt, is de aanvrager van de exportkredietverzekering verplicht een beoordeling van de milieu- en sociale risico’s in te dienen.

Een veelgehoord argument ter rechtvaardiging van overheidsbemoeienis met exportfinanciering  is dat veel projecten geen doorgang kunnen vinden zonder steun van een ECA. Banken, private verzekeraars of andere investeerders zijn meestal terughoudend met het dekken van de risico’s die zijn gemoeid met het ondersteunen van grote transacties met een middellange tot lange betalingstermijn in niet-OESO-landen. Volgens Hans Slegtenhorst, directeur van financieel adviesbureau Carnegie Consult dat in 2008 een beleidsdoorlichting van het Nederlandse beleid voor exportkredietverzekeringen uitvoerde, is het sinds de financiële crisis uitbrak nog moeilijker geworden voor bedrijven om zich via de markt te verzekeren. ‘Bovendien wordt het door de strengere eisen voor het internationale bankwezen die momenteel worden uitgewerkt nog moeilijker voor banken om dit type risico’s aan te gaan.’

Lobby

Vanuit het bedrijfsleven wordt een stevige lobby gevoerd om via het Dutch Good Growth Fund het instrumentarium voor exportfinanciering uit te breiden. Een high level werkgroep, waarin naast vertegenwoordigers van verschillende ministeries ook mensen van Atradius DSB en grote klanten van Atradius DSB als Philips en Boskalis zitten, heeft vorig jaar juli een rapport (pdf) uitgebracht. In het rapport wordt gepleit voor een meer strategische inzet van het instrumentarium voor exportfinanciering waarbij behalve verzekeringen en garanties meer instrumenten zouden moeten worden ingezet. Hierbij valt te denken aan rentesteun, herfinancieringsondersteuning en de inzet van ODA-middelen om exportverzekeringen en –garanties te subsidiëren. Volgens het rapport zullen ook ontwikkelingslanden van deze aanpak kunnen profiteren als het instrumentarium als hefboom wordt gebruikt om privaat kapitaal te mobiliseren ten behoeve van ontwikkelingsrelevante projecten.

De lobby is niet zonder effect geweest. Opmerkelijk is dat toenmalig staatssecretaris Bleker (CDA) van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie vlak nadat het rapport uitkwam, in een Kamerbrief met het idee kwam om een revolverend exportfinancieringsfonds op te richten. En nu staat in de huidige nota van PvdA-minister Ploumen dat de uitkomsten van de zogenaamde high level werkgroep exportfinanciering worden meegenomen in de besluitvorming over uitbreiding van de ondersteuning van exporttransacties.

Ontwikkelingsrelevantie

Het rapport van de high level werkgroep exportfinanciering geeft aan dat door het ontwikkelen van nieuwe faciliteiten als rentesteun en mixed credits (het combineren van concessionele ODA-leningen met exportkredietfaciliteiten) meer ontwikkelingsrelevante projecten kunnen worden opgezet. Ook Atradius DSB is van mening dat exportfinanciering goed past bij de invulling van het Dutch Good Growth Fund. Met behulp van exportfinanciering van de Nederlandse ECA zijn veel projecten mogelijk gemaakt, bijvoorbeeld de aanleg van wegen en de bouw van tuinbouwkassen. ‘Zulke projecten bevorderen de ontwikkeling van een markteconomie in ontwikkelingslanden en stimuleren werkgelegenheid ter plaatse,’ aldus een woordvoerder.

Volgens Hans Slegtenhorst bestaat er in ontwikkelingslanden ondanks de financiële crisis voldoende vraag naar export en daardoor indirect naar de faciliteiten van ECA’s. ‘Veel ontwikkelingslanden zijn minder hard geraakt door de crisis dan Europa en de VS en vertonen een aanzienlijke economische groei.’

Maar Manon Wolfkamp (ICCO) heeft zo haar twijfels over de ontwikkelingsrelevantie van het inzetten van exportfinanciering via het Dutch Good Growth Fund. ‘Ontwikkelingsrelevant investeren gaat over het creëren van lokale waarde. Dit gaat een stap verder dan maatschappelijk verantwoord ondernemen.’  Wolfkamp associeert het begrip ‘ontwikkelingsrelevantie’ vooral met sociale bedrijfsvoering, kennisoverdracht, lokaal eigenaarschap, lokale belastingafdracht en het scheppen van goede banen, zowel direct als indirect in de lokale productieketen. Volgens haar is het creëren van lokale waarde dan ook een zaak van lange adem. ‘Het vereist, vergeleken met exportfinanciering, om een goed doordacht flankerend beleid waarbij het voorkomen van een afhankelijkheidsrelatie belangrijk is. Zo moet worden voorkomen dat bijvoorbeeld boeren afhankelijk worden van westerse leveranciers van zaden,’ aldus Wolfkamp.

Ook het feit dat de beleidsnota aangeeft dat er geen schotten zullen worden opgeworpen bij de verdeling van de middelen tussen de verschillende doelgroepen van het fonds, baart haar zorgen.  ‘Omdat exportfinanciering een relatief eenvoudig te hanteren instrument is, bestaat het gevaar dat het fonds snel leeg loopt als grote bedrijven bij het fonds aankloppen voor financiering.’ Bovendien vind Wolfkamp dat je moet oppassen voor concurrentievervalsing ten opzichte van lokale of regionale bedrijven. Slegtenhorst is hier niet zo bang voor. ‘Exportkredietverzekering is vooral gericht op hoogwaardige kapitaalgoederen. Ik ken geen lage inkomenslanden die baggerdiensten aanbieden of windturbines kunnen produceren.’

Mistige transacties

Niet alleen zijn er twijfels over de ontwikkelingsrelevantie van het fonds. Ook staan de activiteiten van ECA’s regelmatig aan kritiek van maatschappelijke organisaties bloot. Omdat het doel van ECA’s het bevorderen van export is,  behoren armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling niet tot het mandaat. Hierdoor zijn exportinstellingen in staat bepaalde projecten te ondersteunen waarvoor ontwikkelingsbanken zoals de Wereldbank vanwege hun milieu-  en sociale standaarden geen financiële middelen beschikbaar stellen. Maatschappelijke organisaties wijzen op de negatieve gevolgen van verscheidene door exportfinanciering gesteunde projecten voor het milieu en voor lokale gemeenschappen. Bovendien, zo luidt de kritiek, zijn de transacties die ECA’s afsluiten vaak in nevelen gehuld.

Alhoewel Nederland internationaal vooroploopt met zijn beleid voor maatschappelijk verantwoord ondernemen en transparantie, ontkomt ook Atradius DSB niet aan maatschappelijke kritiek. De niet-gouvermentele organisatie (ngo) Both ENDS zit hier boven op. ‘In plaats van dat projecten die door ECA’s worden ondersteund relevant zijn voor ontwikkeling, hebben ze vaak een averechts effect op ontwikkeling,’ zegt Wiert Wiertsema, mede-oprichter van Both ENDS. Hij is net terug van een fact finding missie naar Brazilië. In de zeehaven van Suape voert een  Nederlands baggerbedrijf twee projecten uit met  een exportkredietverzekering van Atradius DSB. Tijdens zijn bezoek werd hij geconfronteerd met verhalen van gedwongen verplaatsingen en verlies aan broodwinning van lokale vissers. ‘Je kunt je afvragen of beoordeling van de milieu- en sociale aspecten van het project door Atradius DSB wel voldoet aan hun eigen standaarden,’ aldus Wiertsema. ‘Volgens de IFC Performance Standards van de International Finance Corporation die Atradius DSB als referentie gebruikt moet een project voldoen aan waarborgen op het gebied van onder meer  milieu, arbeidsomstandigheden en onvrijwillige verhuizing in verband met de verwerving van grond.’

Volgens Wiertsema is het niet vreemd dat er onregelmatigheden zijn in het project.  ‘Er werken bij Atradius DSB slechts twee mensen op de afdeling voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Daardoor ontbreekt het aan de capaciteit om de informatie van de exporteur voldoende te verifiëren,’ zegt hij.

Atradius DSB laat echter in een reactie weten dat het geschetste beeld rondom het project in Suape en de milieu- en sociale beoordeling niet wordt herkend. De verzekeraar geeft aan dat het ‘voorafgaand aan het project voldoende informatie vanuit diverse bronnen heeft ontvangen om tot een gewogen oordeel te komen op basis van positieve en negatieve effecten van het project en de voorgenomen maatregelen.’

Het moge duidelijk zijn dat de discussie rondom exportfinanciering de gemoederen zal blijven beheersen. Hoe zal minister Ploumen gaan balanceren tussen de voorstanders vanuit het bedrijfsleven en de kritische stemmen vanuit het maatschappelijk middenveld? Wie zal er aan het langste eind trekken? Naar verwachting weten we aan het einde van de volgende week meer als de Tweede Kamer over de beleidsnota vergadert.

Via Vice Versa.

  1. 1

    Als Philips en Boskalis hebben meegeschreven kun je op je vingers natellen hoeveel hulp en hoeveel handel hiermee beoogd wordt. Soort verkapte subsidie aan Nederlandse grootbedrijven onder het mom van hulp dus? Of is dat te negatief gedacht?

  2. 2

    Het lijkt me, dat alleen bedrijven voor de subsidie in aanmerking zouden mogen komen, die in Nederland substantieel belasting betalen. Dus geen (grote?) bedrijven, die hun winsten wegsluizen via Kaaimaneilanden, Antillen of Liechtenstein.